Concepto de modificaciones sustanciales en materia de planeamiento urbanístico a efectos de realización de nuevo trámite de información pública

Planteamiento

Durante la tramitación de la modificación puntual del Plan General se ha sometido el documento a información pública, y en el desarrollo de dicho proceso se recibieron los preceptivos informes sectoriales. En el caso del informe correspondiente a la Conselleria competente en materia de Patrimonio Cultural se establecían una serie de condiciones que condujeron a la elaboración de un informe de prospección y catalogación de elementos en el ámbito. Ello derivó en la inclusión en el catalogo municipal de 3 elementos de patrimonio etnográfico y la delimitación de sus respectivos contornos de protección, entre los que se incluía un puente de piedra cuyo grado de protección supone la necesidad de modificación del trazado de uno de los tramos del sistema general viario inicialmente incluidos en la modificación puntual y que se trazaba precisamente sobre el puente ahora catalogado. Esta imposición conlleva la reducción del ancho de vial inicialmente previsto, ya que suponía la alteración del puente ahora protegido. Por su parte, la delimitación de los contornos de protección de los diferentes elementos genera nuevas afecciones sobre propiedades particulares anteriormente no afectadas.

Se plantea si las modificaciones al documento introducidas por exigencia del informe de la Conselleria competente en materia de Patrimonio se consideran esenciales para motivar la apertura de un nuevo trámite de información pública del documento de la modificación puntual.

Respuesta

En el ámbito urbanístico, el RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU-, señala en su art. 25.1, que todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con el contenido que determinen las leyes.

A tal efecto, la Sentencia del TS de 21 de junio de 2013 aborda dicha cuestión, invocando la Sentencia de 7 de julio de 2011, en la que se recuerda la noción de modificaciones sustanciales, señalando que:

• “…los cambios introducidos durante la tramitación han de suponer la alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto y no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, que constituya una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, o un nuevo esquema que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, pero no, como aquí ocurría, cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del plan y no quede afectado el modelo territorial dibujado en él.”

También, en sentido análogo, podría citarse la Sentencia de 14 de febrero de 2011, que a su vez cita la Sentencia del TS de 9 de diciembre de 2008, en la que se hacen diversas consideraciones sobre la vinculación del trámite de información pública con el derecho de audiencia y participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (art. 105.a) de la Constitución -CE-).

Asimismo, la citada Sentencia del TS de 21 de junio de 2013 manifiesta que:

• “…la propia norma autonómica (Ley 6/2008, de 19 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda y suelo, por la que se modificó la LOUPMRG) que, con posterioridad a la normativa estatal básica (Ley 8/2007), vino a elevar el porcentaje de reserva de vivienda protegida y a situar dicho porcentaje en el mínimo del 40% para municipios desde 20.000 habitantes, estableció, en su Disposición Transitoria Primera, respecto de los planes generales aprobados provisionalmente antes de la entrada en vigor de la misma y a los efectos de su adaptación a la Ley, que:

• «La simple adaptación del contenido del plan en tramitación a las disposiciones establecidas en la presente ley no implicará, por sí sola, la necesidad de someterlo a nueva información pública, salvo cuando se pretendieran introducir otras modificaciones que alterasen sustancialmente la ordenación proyectada y no fuesen consecuencia de la adaptación, extremo sobre el que el secretario municipal habrá de emitir informe.»

• Disposición que a su vez trae su causa del artículo 85.6 de la misma Ley, que distingue dos supuestos en que la modificación sí se considera sustancial, la adopción de nuevos criterios respeto de la clasificación y calificación del suelo, y la adopción de nuevos criterios en relación a la estructura general y orgánica del territorio. El resto de las modificaciones no tiene carácter sustancial (entre otras, así, lo que se considera mera adaptación del planeamiento a esta Ley, y tal adaptación incluye el porcentaje de reserva protegida). Se sitúa ello en sintonía con nuestra jurisprudencia.

• Pues bien, no estamos en presencia de los supuestos indicados, sin que el recurrente haya concretado la incidencia de la modificación en la configuración general del plan o el modo en que se ha alterado el modelo diseñado por este último y se haya venido a establecer un nuevo modelo de planteamiento, distinto del que fue sometido a la participación ciudadana.

• Aun no siendo aplicables ratione temporis, estas disposiciones confirman y refuerzan el conjunto de argumentos desarrollados en este apartado, al hacer explícito el criterio de que el incremento en el porcentaje de reserva para vivienda protegida es tenido por una mera adaptación del planeamiento a las nuevas previsiones legales, no tiene carácter de modificación sustancial y no exige, por tanto, la realización de una nueva información pública.”

Por tanto, a juicio del TS, para hablar de modificaciones sustanciales, éstas han de suponer la alteración del modelo de planeamiento elegido, de forma que lo hagan distinto y no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, que constituya una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, o un nuevo esquema que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura.

En ese mismo sentido vuelve a pronunciarse el TS en Sentencia de 2 de febrero de 2016, al establecer que debe practicarse un trámite de información pública en el caso de alteraciones en el planeamiento urbanístico, en el curso de tramitación de planes territoriales, cuando se modifican de manera esencial las líneas y criterios básicos del plan y su propia estructura, quedando por ello afectado el modelo territorial dibujado en el mismo (FJ 4º).

En el supuesto planteado, en línea con lo expuesto, por el hecho de que se señale en la consulta que la delimitación de los contornos de protección de los diferentes elementos genera nuevas afecciones sobre propiedades particulares anteriormente no afectadas, entendemos preciso, por las implicaciones del cambio operado, sustanciar nuevo trámite de información pública, en el sentido que la modificación operada, por su propio carácter, al ser más restrictivo por generar mayores afecciones que las planteadas inicialmente, conlleva la necesidad de dicho trámite, en aras de garantizar la defensa de los intereses de los vecinos.

Conclusiones

1ª. A juicio del TS, para hablar de modificaciones sustanciales en la tramitación de un instrumento de planeamiento, éstas han de suponer la alteración del modelo de planeamiento elegido, de forma que lo hagan distinto (y no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios), que constituya una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, o un nuevo esquema que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura.

2ª. En el supuesto planteado, en línea con lo expuesto, por el hecho de que se señale en la consulta que la delimitación de los contornos de protección de los diferentes elementos genera nuevas afecciones sobre propiedades particulares anteriormente no afectadas, entendemos preciso, por las implicaciones del cambio operado, sustanciar nuevo trámite de información pública, en el sentido que la modificación operada, por su propio carácter, al ser más restrictivo por generar mayores afecciones que las planteadas inicialmente, conlleva la necesidad de dicho trámite, en aras de garantizar la defensa de los intereses de los vecinos.