Compra de novedades bibliográficas y audiovisuales para la biblioteca municipal: ¿es posible mediante contratos menores con las librerías?

Planteamiento

En el caso de una biblioteca municipal, que anualmente tiene consignada una partida en el presupuesto del ayuntamiento para la compra de novedades bibliográficas y audiovisuales para renovar y actualizar su fondo, ¿cómo se debería proceder para su contratación? ¿Sería correcto poder comprar de forma directa a las diferentes librerías, en función de las novedades que se van editando y comercializando, si dichas compras no superan la cifra de contrato menor?

En caso de no ser correcto el procedimiento, ¿cuál se podría proponer?

Respuesta

Entre las reglas para la tramitación de los expedientes de contratación menor recogidas en el art. 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, se encuentra, como es sabido, la exigencia de motivación en el expediente, debiéndose incorporar informe del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato -que ha de atender a necesidades puntuales, no periódicas ni previsibles-, así como de la no alteración del objeto para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación.

Por otro lado, la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, sobre los requisitos del expediente de los contratos menores, que no resulta aplicable de modo vinculante a las entidades locales y que fue redactada con anterioridad a la modificación del art. 118 LCSP 2017 por la Disp. Final 1ª del RD-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales, dispone lo siguiente:

• “Los límites cuantitativos que establece la ley respecto a que un contratista no pueda contratar con una Administración pública, varios contratos menores por importe superior a 40.000 € en obras o 15.000 € en suministros y servicios, suponen límites para el acceso a la contratación pública que restringe injustificadamente a determinados empresarios, sobre todo a PYMES, poder contratar con la Administración por el hecho de haber contratado ya una vez.”

Añadiendo que:

• “Las limitaciones derivadas de este precepto requieren una interpretación de acuerdo a su finalidad y contexto en el marco de los principios establecidos en el artículo 1 de la LCSP, entre ellos la libertad de acceso a las licitaciones y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores.

• En primer lugar, la necesidad de justificar la no alteración del objeto del contrato, para evitar la aplicación de reglas contractuales, remite a la obligación establecida con carácter general consistente en el no fraccionamiento del objeto del contrato.

• En segundo lugar, deberá justificarse adecuadamente, en su caso, que el objeto contractual es cualitativamente distinto al de otros que hayan sido perfeccionados anteriormente con el mismo operador económico, o bien que no constituyen unidad funcional.

• (…) Habida cuenta de lo anterior y teniendo en cuenta el marco establecido del apartado 3 del artículo 118 de la LCSP, la suscripción de contratos menores debe realizarse siguiendo las siguientes directrices:

• (…) 3. Debe justificarse la ausencia de fraccionamiento del objeto de contrato. Es decir, debe justificarse que no se han separado las prestaciones que forman la «unidad funcional» del objeto del contrato con el único fin de eludir las normas de publicidad en materia de contratación.En este sentido, el criterio relativo a la «unidad funcional» para distinguir si existe fraccionamiento en un contrato menor estriba en si se pueden separar las prestaciones que integran el citado contrato; y en el caso de que se separen, si las prestaciones cumplen una función económica o técnica por sí solas. Así, la justificación debe versar sobre la indispensable e intrínseca vinculación entre las prestaciones en cuestión para la consecución de un fin, esto es, la satisfacción de la necesidad que motiva la celebración del contrato.

• En sentido contrario, las prestaciones que tienen una función técnica individualizada pero forman parte de un todo (unidad operativa), estando gestionadas por una unidad organizativa (unidad gestora) no suponen fraccionamiento y podrán ser objeto de contratación menor si se cumplen el resto de requisitos para esta modalidad. Así, no existirá fraccionamiento en el caso de prestaciones contratadas separadamente que sirven un mismo objetivo o necesidad, pero que de manera individualizada no sufre menoscabo en su ejecución, conservando su sentido técnico o económico, pudiéndose ejecutar separadamente.

• En aquellos supuestos en los que las prestaciones son completamente diferentes y no supongan un fraccionamiento del objeto, aunque sea un mismo tipo de contrato, podrán celebrarse varios contratos menores con el mismo contratista, si bien, como se ha indicado anteriormente, estas circunstancias deberán quedar debidamente justificadas en el expediente.”

Como podemos comprobar, la interpretación de la OIRESCON es clara, optando por la no vulneración de los límites previstos en el art. 118.1 LCSP 2017 si los objetos contratados con la misma empresa (o distintas) forman una función técnica individualizada.

A este respecto, cabe citar el Informe 69/2008, de 31 de marzo, de la JCCA del Estado:

• “…es necesario efectuar una valoración de si existe o no una unidad operativa o funcional, entendiendo que no existirá un fraccionamiento del objeto del contrato si se contrata por separado prestaciones que puedan guardar alguna relación entre sí, pero que no constituyen dicha unidad funcional, es decir, si no son elementos inseparables para el logro de una misma finalidad o si no son imprescindibles para el correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir con la celebración del contrato.”

Una vez analizado lo que sería considerado un contrato menor, trasladaremos esta interpretación a la casuística citada en la consulta.

Nos encontramos ante la necesidad anual de comprar novedades bibliográficas y audiovisuales para renovar y actualizar el material de la biblioteca, cuestionándose si sería lícita la utilización del contrato menor o no.

En nuestra opinión, estas compras podrían encajarse perfectamente en necesidades puntuales, no periódicas ni previsibles, dado que el contenido de los libros y los demás contenidos audiovisuales va cambiando durante todo el año, dependiendo de la salida de nuevos libros, estudios, revistas de interés, sin que esto pueda preverse con la antelación suficiente como para licitar un contrato mayor.

Por otro lado, al comprar, por ejemplo, dos libros diferentes -cuando indicamos libros incluiríamos revistas, contenido audiovisual o cualquier otro formato apto para una biblioteca pública- estaremos ante objetos distintos, sin que formen una unidad operativa conjunta; es más, cada uno de contratos suscritos podría tener "vida propia" sin la necesidad de suscribir el otro. Por todo ello, a nuestro juicio, el hecho de utilizar contratos menores para la compra individual de libros, tal y como se vaya observando las necesidades de la biblioteca a nivel de temática y de actualidad, nos parece adecuada, ya que de ningún modo podría interpretarse que diversos contratos menores formalizados a diversos proveedores, o al mismo, por materiales distintos, puedan formar una unidad operacional que pudiera dar lugar a un fraccionamiento de contrato.

Conclusiones

1ª. Un contrato menor es aquel que se formaliza para atender necesidades puntuales, no periódicas ni previsibles.

2ª. Uno de los requisitos del contrato menor sería la emisión de un informe por parte del órgano de contratación en el que se constate que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el art. 118.1 LCSP 2017.

3ª. En el supuesto que nos ocupa, podemos interpretar que la adquisición anual de libros por parte de las bibliotecas municipales mediante sucesivos contratos menores no vulnera la normativa contenida en la LCSP 2017; el objeto de dichos contratos no constituye una unidad de ejecución entre ellos en lo económico y en lo jurídico, puesto que su adquisición denotaría una atención de una necesidad puntual -último libro de un autor, revista de un tema de actualidad- que de ningún modo formaría una unidad operacional con los demás contratos, es más, un contrato sería totalmente autónomo de otro, por lo que consideramos que la actuación de la entidad local es correcta.