abr
2020

Competencia sancionadora en caso de incumplimiento de las órdenes de la Policía Local en materia de confinamiento debido al estado de alarma por la crisis del coronavirus


Planteamiento

La competencia sancionadora por incumplimiento de las órdenes de la Policía Local de aquellos ciudadanos que no cumplen con el confinamiento debido al estado de alarma, ¿le corresponde al Alcalde, habida cuenta que la competencia de policía está entre las que regula la LRBRL, si se aplica la Ley 4/2015, de protección de la Seguridad Ciudadana?

¿Serían dos administraciones competentes para sancionar, entre ellas la local?

¿Es suficiente que el RD 463/2020 realice una remisión a la LO 4/1981, que en su art. 10 dispone que los incumplimientos del estado de alarma serán sancionados con arreglo a lo dispuesto en la leyes? ¿Esa remisión genérica vulnera los principios de seguridad jurídica y de tipicidad? ¿A qué leyes se refiere esa remisión?

Para entender realizado el tipo, ¿es necesario que el agente previamente ordene al ciudadano incumplidor su regreso al domicilio y, en el supuesto de desobediencia, es cuando se entiende producido el tipo infractor? ¿O el simple hecho de estar fuera del domicilio sin motivo justificado es causa de infracción?

Respuesta

Vaya por adelantado el reconocimiento a nuestro consultante por tan acertado planteamiento, en forma de interrogantes, sobre las dificultades que entraña para los aplicadores del ordenamiento jurídico llevar a la práctica el contenido del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, por cuanto supone una legalidad excepcional que desplaza durante el estado de alarma la legalidad ordinaria en vigor, en la medida en que viene a excepcionar, modificar o condicionar durante ese periodo la aplicabilidad de determinadas normas, entre las que pueden resultar afectadas leyes, normas o disposiciones con rango de ley, cuya aplicación puede suspender o desplazar; y a mayor abundamiento, y a los efectos que nos ocupan, cuando afecta a la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas y la necesaria seguridad jurídica que debe predicarse de la actuación de éstas frente a los ciudadanos.

Muestra de este carácter innovador extraordinario de una norma que emana del gobierno, y no de las Cortes Generales, se pone de manifiesto por el TC en su Sentencia de 28 abril de 2016:

  • “… La decisión gubernamental tiene además un carácter normativo, por cuanto dispone la legalidad aplicable durante su vigencia, constituyendo también fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos. La decisión gubernamental viene así a integrar en cada caso, sumándose a la Constitución y a la Ley Orgánica 4/1981 (…) el sistema de fuentes del derecho de excepción, al complementar el derecho de excepción de aplicación en el concreto estado declarado. (…). Esta incidencia sobre la legislación vigente antes de la declaración del estado de alarma, incluidas las normas con rango de ley que pudieran verse afectadas, (…) efectos que pueden implicar (…) excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas, en lo que ahora importa, determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria…”.

Dicho lo anterior y conscientes de las dificultades expuestas para los aplicadores del derecho, la Abogacía General del Estado ha emitido su criterio en Consulta de 2 de abril de 2020 para solventar el conflicto de disparidades de criterios existente entre varias Abogacías del Estado respecto de la tipificación y determinación de la competencia administrativa para tramitar y resolver los procedimientos sancionadores que se incoen por presuntos incumplimientos de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma declarado por el RD 463/2020, que da respuesta a los interrogantes planteados.

En lo que afecta a nuestro interés, la Abogacía General del Estado señala lo siguiente:

1º. Son agentes de la autoridad, a efectos del RD 463/2020, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los miembros de los cuerpos policiales autonómicos y locales, y los miembros de las Fuerzas Armadas que, durante el estado de alarma, pudieran ser requeridos al efecto conforme al art. 5.6 RD 463/2020.

2º. La Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, persigue, entre otros, el objetivo de “Garantizar una acción concertada de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los Cuerpos de Policía Autonómicos, las Policías Locales y el personal y empresas de seguridad privada, para la implantación y el cumplimiento, en todo el territorio nacional, de las medidas previstas en el Real Decreto 463/2020”. El apartado 5º de la citada Orden, al que se aludirá posteriormente, se refiere a los expedientes sancionadores incoados por los agentes de autoridad durante el estado de alarma.

3º. El art. 10 de la LO 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio, dispone que “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes”. Esta genérica remisión a la aplicación de “las leyes” plantea problemas prácticos a la hora de tipificar las distintas infracciones denunciadas por los agentes de la autoridad, cuestión de la que en muchos casos depende la competencia para tramitar y resolver los correspondientes procedimientos sancionadores.

4º. El art. 6 RD 463/2020, relativo a la “Gestión ordinaria de los servicios”, no recoge ninguna previsión expresa en materia de competencias sancionadoras, por lo que hay que entender que dicha norma no afecta al régimen competencial vigente. En consecuencia, el incumplimiento a las restricciones o limitaciones impuestas por el RD 463/2020 o a las órdenes, instrucciones o disposiciones dictadas por autoridades delegadas se habrá de sancionar por las Administraciones competentes por razón de la normativa sectorial aplicable (sanidad, tráfico, comercio, educación…).

5º. Hay infracciones que pueden tener encuadre en distintos bloques normativos, lo que, ratione materiae, determina la competencia de una u otra Administración territorial. Así, en primer lugar, el incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma puede tener encaje en la LO 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana -LOPSC-, cuyo art. 32 atribuye competencias sancionadoras. De la enumeración de infracciones muy graves, graves y leves que realiza en sus arts. 35 a 37, sólo parece aplicable al supuesto que nos ocupa, en principio, la infracción grave del art. 36.6, consistente en “la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”. La ya citada Orden INT/226/2020 dispone en su apartado 5º, bajo la rúbrica “Régimen sancionador”, lo siguiente:

  • “La ciudadanía tiene el deber cívico de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones, y conforme establecen el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, y el artículo 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes (…).Igualmente, el art. 36.6 de la LO 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana considera como infracción grave la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación…”.

6º. Dada la mención expresa que la Orden INT/226/2020 efectúa al art. 36.6 LOPSC podría pensarse que ese precepto es el que da cobertura general a las infracciones a las limitaciones y restricciones impuestas a los ciudadanos por el RD 463/2020.

7º. El art. 36.6 LOPSC tipifica una infracción administrativa derivada, no de la mera contravención de una norma jurídica (conducta que, como se ha indicado, es reprobable y conlleva unas consecuencias jurídicas propias en Derecho), sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional. Cuando quien actúa investido legalmente de la condición de autoridad no es obedecido por un particular, esa conducta merece un reproche adicional al que conlleva el previo incumplimiento de la normativa vigente.

8º. Por lo expuesto, la infracción de desobediencia precisa necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte del agente de la autoridad, que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento. Así las cosas, el mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del art. 36.6 LOPSC. Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento.

Conclusiones

1ª. La competencia sancionadora por incumplimiento de las órdenes de la Policía Local de aquellos ciudadanos que no cumplen con el confinamiento debido al estado de alarma le corresponde al Alcalde, cuando las infracciones se cometieran en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, autoridad competente en aplicación de la LOPSC, según habilitación que hace en la materia el RD 463/2020, desarrollado por Orden INT/226/2020.

2ª. La tipificación de la infracción es la desobediencia recogida en el art. 36.6 LOPSC, por lo que es preciso necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte del agente de la autoridad que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento, de modo que dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por el agente de la policía local y el particular desatienda dicho requerimiento.