Competencia municipal para concesión de ayudas para compra de alimentos y adquisición de medios de prevención con motivo de la crisis por coronavirus. Destino del superávit

Planteamiento

Los supuestos a los que se refiere el art. 1.2 RD-ley 8/2020 parecen tener difícil encaje con la normativa autonómica en materia de asistencia social, ya que la mayoría de las competencias se atribuye a comarcas o municipios de más de 20.000 habitantes. No obstante, hay ayuntamientos que están tramitando ayudas directas por razones humanitarias para la adquisición de alimentos por razones derivadas de la situación de pandemia, pese a ser dudosa la competencia. Pese a eso, ¿entrarían dentro de la aplicación del superávit por entender que se encuentran dentro del apartado g) del art. 1.2?

Si se tramitase el procedimiento del art. 7.4 LRBRL, ¿sí que se considerarían como destino del superávit en caso de ser negativa la primera respuesta?

Otra de las posibilidades del destino del superávit es para la adquisición de medios de prevención (EPIS). En relación a esta adquisición, ¿es sólo para los empleados públicos municipales o para los servicios sociales, ya que debe estar dentro de la política de gasto 23? ¿Se podrían repartir entre la población? ¿Podría hacerse una línea de subvención para facilitar a autónomos y pequeñas empresas su adquisición ya que para iniciar su actividad van a tener que hacer un fuerte desembolso? Y todas estas formas de hacer uso de los EPIS, ¿entrarían dentro del concepto de destino del superávit?

Respuesta

En primer lugar, cabe señalar que el art. 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, atribuye competencias al municipio, entre otras, en las siguientes materias:

• “…e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social;

• (…) j) Protección de la salubridad pública.”

Por tanto, a nuestro juicio, la compra de alimentos para las familias en situación o riesgo de exclusión social forma parte de las competencias municipales.

Es evidente, como indica el consultante, que en la situación de la pandemia y la declaración del estado de alarma, esta situación de exclusión social y/o riesgo de exclusión es mucho más acusado, por lo que la mayoría de los Ayuntamientos han reforzado los servicios de asistencia social y han incrementado las ayudas de emergencia, bien directamente a los usuarios, bien mediante la compra de alimentos.

El art. 1.2 del RD-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, no está pensado para una aplicación directa a las Entidades Locales, pero dada la remisión que realiza el art. 3 RD-ley 8/2020, sobre el destino del superávit presupuestario de 2019, debemos entender que es posible la realización de gastos en los supuestos contemplados en el citado art. 1.2 RD-ley 8/2020. De tal manera que, como bien indica el consultante, el apartado g) del citado art. 1.2 RD-ley 8/2020, relativo a la posibilidad de “ampliar la dotación de las partidas destinadas a garantizar ingresos suficientes a las familias, para asegurar la cobertura de sus necesidades básicas, ya sean estas de urgencia o de inserción”, es viable y debe entenderse como título jurídico suficiente para que la Entidad Local realice gastos en la materia.

Pero no solamente la letra g) del art. 1.2 del RD-ley 8/2020, sino también, por ejemplo, la letra a) posibilitaría este gasto, porque se podría utilizar para:

• “Reforzar los servicios de proximidad de carácter domiciliario para garantizar los cuidados, el apoyo, la vinculación al entorno, la seguridad y la alimentación, especialmente los dirigidos a personas mayores, con discapacidad o en situación de dependencia, compensando así el cierre de comedores, centros de día, centros ocupacionales y otros servicios similares, considerando el mayor riesgo que asumen estas personas en caso de contagio. Estos servicios comprenden la ayuda a domicilio en todas sus modalidades y cualquier otro de análoga naturaleza que se preste en el domicilio de la persona usuaria.”

Tal y como hemos expuesto, creemos que no es necesario acudir al régimen de las denominadas competencias impropias para realizar gastos para la adquisición de alimentos por razones derivadas de la situación de pandemia para las personas en riesgo de exclusión social, y ello con independencia de las competencias que se atribuyan a las comarcas o a los municipios de más de 20.000 habitantes, porque el art. 25.2 LRBRL es aplicable a todos los municipios independientemente de su población.

Respecto a los denominados equipos de protección personal -EPI-, expresamente se mencionan en el art. 1.2.f) RD-ley 8/2020, sin ningún límite ni condición, de tal manera que es posible que se adquieran para los empleados públicos, porque, además, es una obligación del Ayuntamiento garantizar la seguridad de sus empleados, por lo que es posible que se adquieran para éstos.

Tampoco le vemos ningún inconveniente en que se reparta entre la población, porque -como hemos dicho- el precepto no establece limitación alguna y porque el art. 25.2.j) LRBRL atribuye competencia al Ayuntamiento en materia de salubridad, y desde luego, dadas las circunstancias, los EPI parece que son un elemento imprescindible para evitar la propagación del virus y proteger la salud de los ciudadanos.

Otra cosa distinta son las subvenciones a autónomos y pequeñas empresas, porque están obligadas a dotarse de las medidas necesarias para garantizar el ejercicio de la actividad.

Cualquier subvención que conceda una Entidad Local, incluidas las posibles ayudas a empresas y autónomos afectados, hay que enmarcarlas dentro del ámbito de la acción de fomento, de la concesión de subvenciones.

El art. 24 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL-, considera subvención “cualquier auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, a expensas de las Entidades locales, que otorguen las Corporaciones, y, entre ellos, las becas, primas, premios y demás gastos de ayuda personal”.

Por su parte, el art. 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, señala que se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el art. 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

• “a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

• b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

• c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.”

Como ya advertíamos en anteriores consultas, la actividad subvencionada debe formar parte del ámbito competencial de la entidad que subvenciona; así lo ha señalado la jurisprudencia constitucional sin excepción alguna: el ejercicio por el Estado y las Comunidades autónomas de competencias anejas al gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, dispongan precisamente de esas competencias con arreglo a la Constitución -CE- y los Estatutos de Autonomía. Es decir, existe una vinculación estricta entre competencias y gasto; por ello, la Sentencia del TC de 5 de abril de 2001 señala que las Comunidades Autónomas no pueden financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, sino tan sólo aquéllas sobre las cuales tengan competencias, pues la potestad de gasto no es título competencial que pueda alterar el orden de competencias diseñado por la CE y los Estatutos de Autonomía. La potestad de gasto autonómica o estatal no podrá aplicarse sino a actividades en relación con las que, por razón de la materia, se ostenten competencias, pues las subvenciones no son más que simples actos de ejecución de competencias. En tal sentido, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

• - Canarias. Ayuntamiento como colaborador en eventos deportivos y culturales para que los promotores no deban suscribir póliza de seguro de responsabilidad civil: ¿subvención o patrocinio?

• - Ayudas de emergencia social otorgadas por el Ayuntamiento: consideración como subvenciones por la IGAE.

• - Posibilidad de aprobar ordenanza municipal para la concesión de subvenciones en materia de ayudas de emergencia social.

• - Políticas de fomento del empleo en el municipio. ¿Es una competencia del Ayuntamiento?

• - Comunidad Valenciana. Posibilidad de concesión de subvenciones municipales a PYMES y autónomos con motivo de la crisis por coronavirus.

Por tanto, en el otorgamiento de la subvención deberá justificarse la actividad que se subvenciona y que ésta forma parte del ámbito competencial del Ayuntamiento.

Así pues, hay que analizar el art. 26 LRBRL respecto de las competencias obligatorias y, sobre todo, el art. 25.2 LRBRL, para intentar encuadrar la actividad subvencionada en el ámbito de las competencias locales. Sin que en ninguno de ellos pueda incardinarse la concesión de subvenciones o ayudas a empresas y autónomos. Por lo que en muchos casos hay que acudir a la legislación de Régimen Local o Sectorial de cada una de las Comunidades Autónomas por si éstas atribuyen a los municipios competencias sobre la materia, porque, en caso contrario, debe tratarse como una competencia de las denominadas impropias y aplicar lo dispuesto en el art. 7.4 LRBRL, de tal manera que:

• “Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.”

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio las ayudas directas para compra de alimentos a personas por razones derivadas de la pandemia puede considerarse incluidas en el art. 25.2.e) LRBRL.Y, en todo caso, en el art. 1.2.g) RD-ley 8/2020.

2ª. Consideramos que no es necesaria la utilización del expediente del ejercicio de competencias impropias a que se refiere el art. 7.4 LRBRL para la compra de alimentos a personas por razones derivadas de la pandemia.

3ª. El Ayuntamiento está obligado a adoptar las medidas de seguridad para sus empleados y, por tanto está habilitado para la compra de EPIS para el personal que presta sus servicios en el Ayuntamiento.

4ª. No vemos inconveniente en que el Ayuntamiento reparta entre la población EPIS porque la salud de los ciudadanos es competencia municipal y en la situación de pandemia en la que nos encontramos el gasto tendría título jurídico suficiente para realizarse.

5ª. Las subvenciones a autónomos y pequeñas empresas debe canalizarse a través de las competencias que tienen los municipios en la Comunidad Autónoma de la entidad consultante.

6ª. En caso contrario, se tratará del ejercicio de competencias impropias, debiendo entonces utilizarse el procedimiento previsto en el art. 7.4 LRBRL.