¿Cómo se debe tramitar la modificación de una ordenanza municipal de zona bajas emisiones?

Planteamiento

Este ayuntamiento cuenta con ordenanza de zona bajas emisiones. Dicha ordenanza cuenta con un Anexo III "Calendario de Restricciones" dividido en Fases. En la Fase 3, de entrada en vigor el 2026, estará prohibido el acceso a vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B. El ayuntamiento quiere modificar el mencionado Anexo III para permitir la entrada en la ZBE de dichos vehículos. Para la modificación de dicho Anexo III, ¿es necesario tramitar una modificación de la Ordenanza, consulta pública y art 49 LBRL o bastaría con acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno y/o Pleno de la modificación del Anexo III?

El art 4 de la Ordenanza contempla que el establecimiento de nuevas ZBE o la supresión de las incluidas en el Anexo I será competencia del Pleno y se realizará mediante modificación de ese Anexo. En caso de entender necesaria la tramitación del procedimiento de modificación art.49, en tanto entra en vigor dicha modificación, ¿cabría la aplicación de la posibilidad contemplada en el art.6?

Según dicho art 6 la aplicación de medidas restrictivas de acceso, circulación y estacionamiento dentro de la Zona de Bajas Emisiones, podrá ser temporalmente suspendida por la Junta de Gobierno, por motivos justificados de interés público, basados exclusivamente por razones imperiosas de interés general, de seguridad, seguridad pública, salud pública y protección civil.

Respuesta

El Anexo III de la ordenanza municipal reguladora de zona bajas emisiones del municipio de nuestro consultante, que prevé el "Calendario de Restricciones", dividido en Fases, constituye una previsión de carácter normativo, no por fijar la fecha sobre la entrada en vigor de las nuevas prohibiciones a la circulación de vehículos, sino por decidir a partir de esa fecha la restricción afecta a vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B, afectando a una pluralidad indeterminada de destinatarios, los titulares de los vehículos objeto de la regulación y del resto de los ciudadanos (peatones y otros titulares de vehículos) que se benefician de la medida; por lo que entendemos que dicha previsión incluida en la disposición general tiene naturaleza reglamentaria, y no de mero acto administrativo.

Recordemos que nos encontramos ante una disposición general y no ante un acto, con el rango de Ordenanza municipal y que, en su condición de Ordenanza, es propiamente hablando una norma jurídica que se inserta en el ordenamiento, reflejando una regulación que el órgano competente da para velar por el interés general presente en la materia en la forma que estima más procedente, suponiendo así una manifestación más cualificada de las exigencias del interés público.

Por lo tanto, una decisión como la que se propone, permitir la entrada en la ZBE a vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B, afecta al contenido normativo de la ordenanza, de modo que para su modificación es de aplicación el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.

El párrafo 2º del art. 133.4 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- permite que se omita la consulta pública del apartado 1º de este artículo (consulta pública, a través del portal web de la administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma, y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias), en los supuestos a que alude, entre ellos, cuando la propuesta normativa “regule aspectos parciales de una materia”.

En el presente caso se trata de la modificación de la ordenanza de zona bajas emisiones, sin que nos aporten más detalles al respecto, con lo que tendrán que evaluar cómo afecta a la totalidad de la misma permitir la entrada en la ZBE a vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B, o si esta determinación constituye una parte significativa de la ordenación (que repercuta por tanto en su totalidad).

Por otra parte, la cuestión sobre la posibilidad de suspender o no el contenido de la aplicación de medidas restrictivas de acceso, circulación y estacionamiento dentro de la ZBE a vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B, al amparo del art. 6 de la misma, que prevé con carácter genérico que las medidas restrictivas puedan ser temporalmente suspendida por la junta de gobierno, por motivos justificados de interés público, basados exclusivamente por razones imperiosas de interés general, de seguridad, seguridad pública, salud pública y protección civil, en nuestra opinión , debe encontrar una respuesta negativa.

La suspensión de la previsión temporal del Anexo III "Calendario de Restricciones" que prohíbe el acceso a vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B el 2026, encubre una modificación de la ordenanza en tanto que el art. 6 no fija los parámetros para acotar la temporalidad y el término final de la suspensión lo que supondría que el Acuerdo de la junta de gobierno local estableciera un régimen transitorio no recogido en el texto inicial; sin entrar a valorar cuáles sean los motivos justificados de interés público, basados exclusivamente en razones imperiosas de interés general, de seguridad, seguridad pública, salud pública y protección civil que concurren para la suspensión pretendida.

Conclusiones

1ª. La decisión de permitir a partir de 2026 la entrada en la ZBE a vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B afecta al vigente contenido normativo de la ordenanza municipal reguladora de zona bajas emisiones del municipio, por lo que constituye una modificación de la misma que debe tramitarse conforme al art. 49 LRBRL.

2ª. Para decidir si procede omitir la consulta pública prevista en el art. 133.4 LPACAP se debe evaluar cómo afecta a la totalidad de la ordenanza municipal reguladora de zona bajas emisiones del municipio la decisión de permitir la entrada en la ZBE a vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B, y si esta nueva determinación constituye o no una parte significativa de la ordenación.

3ª. Entendemos que la suspensión de la previsión temporal del Anexo III "Calendario de Restricciones" para vehículos “sin distintivo” y vehículos etiqueta B el 2026 al amparo del art. 6 de la citada ordenanza, encubre una modificación de la misma, por cuanto dicho precepto no fija los parámetros para acotar la temporalidad y el término final de la suspensión, lo que supondría que el Acuerdo de la junta de gobierno local estableciera un régimen transitorio no recogido en el texto inicial.