¿Cómo podría articularse la cesión de un local situado en el ayuntamiento a favor de una asociación sin ánimo de lucro?

Planteamiento

Por una asociación agraria, en cuyos estatutos figura que se trata de una entidad sin ánimo de lucro, se ha solicitado la realización de un convenio de colaboración con el ayuntamiento y, entre otras cuestiones, se solicita la cesión de un local municipal para realizar sus funciones en beneficio de los agricultores y ganaderos del municipio.

El equipo de Gobierno plantea la cesión gratuita de un despacho que está dentro del edificio en el que se encuentra el propio ayuntamiento, atendiendo a que se trata de una entidad sin ánimo de lucro.

El despacho que se pretende ceder, ¿es un bien de dominio público o patrimonial, según el RBEL y la LPAP?

Si se considera que es un bien de dominio público, ¿es posible su cesión o sería necesario desafectar dicho bien? ¿Cuál sería el procedimiento y el órgano competente para su cesión?

Si se pudiera considerar como bien patrimonial, ¿cuál sería el procedimiento y el órgano competente para su cesión?

Respuesta

En primer lugar, debemos tener en cuenta, en materia de convenios de colaboración, que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, ha llevado a cabo una exhaustiva regulación del marco jurídico de los convenios de colaboración, de forma que el art. 47.1 define los convenios de este tipo de la siguiente forma:

• “Son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.

• No tienen la consideración de convenios, los Protocolos Generales de Actuación o instrumentos similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles.

• Los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de contratos del sector público.”

Como puede apreciarse, pues, una de las premisas básicas es que los convenios de colaboración no pueden encubrir un contrato administrativo, previsión que entendemos extrapolable a otros negocios jurídicos, tales como los contratos privados o los negocios patrimoniales, por cuanto su formalización no se produce mediante un “convenio”, sino mediante un documento administrativo que no deja de ser un contrato en sí mismo, para el caso de los arrendamientos, o la formalización de los términos de la autorización o concesión demanial, por otra parte, pero que, en modo alguno, pueden ser considerados convenios de colaboración, sino un negocio jurídico totalmente distinto.

En ese sentido, el Informe 5/2008, de 17 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Valenciana, incide en la diferencia entre contrato y convenio de forma que afirma que:

• “En estos circunstancias, el objeto del contrato y la existencia de precios o derechos de explotación, en su caso, percibidos por una sola de las partes (prestadora) y pagados por la otra (beneficiaria o receptora de la prestación) son decisivos para discernir ante la posibilidad de establecer convenios de colaboración. Si el objeto del convenio responde a una tipología de contrato publico y a cambia de las prestaciones o bienes objeto del mismo se satisface un precio, o se concede el derecho a la explotación de tales bienes por el contratista, estaríamos ante un contrato sometido a la LCSP y, por tanto, la suscripción del convenio directamente con entidades publicas o privadas vulneraria los principios básicos de la contratación pública, a saber, libre concurrencia. publicidad e igualdad de trato y no discriminación.”

En similares términos se pronuncia el Dictamen 53/2010, de 10 de diciembre de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa sobre Guía sobre Contratación Pública y Competencia, o el Informe 57/03, de 30 de marzo de 2004, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, hoy Junta Consultiva de Contratación Pública.

Ahora bien, en el caso que se nos plantea no estamos ante colaboración alguna, ya que lo que se pretende, en puridad, es la cesión de unas instalaciones municipales (bien de servicio público, como ahora veremos) a un tercero, una asociación sin ánimo de lucro, de forma que si éstos no gestionan el local, nos encontramos ante un supuesto de una concesión demanial.

En ese sentido, el RD 1372/1986, de 13 junio 1986, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-, prevé en su art. 4 que:

• “Son bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte, y, en general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos.”

Por tanto, si hablamos de un local ubicado en las dependencias del ayuntamiento nos encontramos ante un bien de dominio público en la modalidad de bien de servicio público.

Así pues, si el despacho situado en el ayuntamiento no es preciso para el desempeño de funciones o tareas administrativas, puede plantearse una concesión demanial, en los términos de los arts. 92 y ss de la Ley 33/2003, de 3 noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP-, para que una asociación sin ánimo de lucro pueda disponer de un uso privativo de un bien de servicio público.

En relación al órgano competente para tramitar la referida concesión demanial habrá de estar a lo dispuesto en la Disp. Adic. 2ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, en relación con los arts. 21 y 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local -LRBRL-.

Conclusiones

1ª. La pretensión objeto de consulta no puede ser tramitada mediante un convenio de colaboración.

2ª. Si hablamos de un local ubicado en las dependencias del ayuntamiento nos encontramos ante un bien de dominio público en la modalidad de bien de servicio público.

3ª. Si el despacho situado en el ayuntamiento no es preciso para el desempeño de funciones o tareas administrativas, puede plantearse una concesión demanial, en los términos de los arts. 92 y ss LPAP, para que una asociación sin ánimo de lucro pueda disponer de un uso privativo de un bien de servicio público.

4ª. El órgano competente será aquel que resulte de aplicar las previsiones de la Disp. Adic. 2ª LCSP 2017 en relación con los arts. 21 y 22 LRBRL.