Clasificación del gasto: naturaleza económica y finalidad. Carácter controvertido de los gastos protocolarios

Planteamiento

Se han tramitado desde distintas áreas del ayuntamiento tres contratos menores para la realización de comidas.

El primero se justifica en el hecho de que se ha organizado una reunión con técnicos de turismo de toda la provincia, la cual es organizada cada año por un ayuntamiento distinto, y es costumbre invitarles a comer con el objeto de “promover la gastronomía del municipio”.

El segundo contrato menor deriva de una orquesta que ha dado un concierto sin cobrar cantidad alguna con motivo de unos festejos, pero ha solicitado a cambio que se les dé de comer.

El tercer contrato menor se refiere al día internacional de los museos. Se ha decidido traer a los integrantes de una asociación modernista de otro municipio cuyos miembros van a caracterizarse y actuar de forma gratuita y, además de los gastos de transporte, se les va a pagar la comida.

En todos los casos acudirá algún representante político y municipal y en ninguno se efectúan pagos adicionales a los mencionados en concepto de facturación por servicios prestados.

¿Tienen encaje estos gastos dentro de las competencias municipales? ¿Tendrían la consideración de gastos protocolarios o deberían imputarse a aplicaciones presupuestarias relacionadas con la promoción del turismo o la cultura?

Respuesta

La primera cuestión que se plantea es la competencia municipal en cuanto a la realización de estos gastos, teniendo en cuenta que el análisis competencial se deriva del objetivo o la necesidad que con los mismos se pretenda satisfacer. De la consulta se deducen tres tipos de objetivos distintos:

• - Promoción de la gastronomía.

• - Festejos populares

• - Promoción de la cultura, que se concreta en la celebración del día internacional de los museos.

Para analizar la competencia debemos tener en cuenta lo previsto en el art. 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LBRRL-, que con carácter general señala que:

• “El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”

Se señalan, concretamente, competencia en las siguientes materias:

• “l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.

• m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.”

Por lo tanto, se puede concluir que los contratos menores propuestos se enmarcan dentro de las competencias municipales propias.

Se plantea, asimismo, la aplicación presupuestaria a la que los citados gastos deben imputarse, debiéndose diferenciar entre:

• - La finalidad del gasto, esto es, la necesidad que con el mismo se pretende satisfacer.

• - La naturaleza del gasto, esto es, el objeto del contrato.

El art. 6 de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, en su redacción dada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, señala que “La aplicación presupuestaria cuya expresión cifrada constituye el crédito presupuestario vendrá definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones por programas y económica, en el nivel de grupo de programa o programa y concepto o subconcepto respectivamente.”.Así, y en relación con lo señalado anteriormente:

• - Los créditos se ordenarán según su finalidad y los objetivos que con ellos se proponga conseguir, con arreglo a la clasificación por áreas de gasto, políticas de gasto, grupos de programas y programas (art. 4 Orden EHA/3565/2008), por lo que atendiendo a esta finalidad los gastos deben imputarse a aplicaciones presupuestarias relacionadas con la promoción del turismo o la cultura.

• - Atendiendo a la naturaleza económica del gasto, se plantea la consideración de éstos como gastos protocolarios. La naturaleza de los gastos protocolarios ha sido con carácter general fuente de conflictos debido a la poca concreción de estos gastos. Se consideran gastos de protocolo y representación imputables al subconcepto 226.01 “Atenciones protocolarias y representativas” aquellos que, redundando en beneficio o utilidad de la Administración y no suponiendo retribuciones en metálico o en especie, el alcalde y los concejales con responsabilidades de gobierno, tengan necesidad de realizar en el desempeño de sus funciones.

Asimismo, la Intervención General de la Administración del Estado, en Informe de 12 de abril de 2004, señala, para los gastos en almuerzos, comidas de trabajo, que cuando:

• "...cuando la factura es acompañada de una nota justificativa en la que la autoridad competente para la gestión del gasto manifiesta únicamente que los gastos de restaurante han tenido lugar como consecuencia de reuniones de trabajo, pero sin hacer descripción concreta del acto o evento que motivó la comida ni la identidad explícita de los participantes en la misma, no se puede verificar la adecuación del gasto ni la existencia de desviaciones en la utilización de los créditos presupuestarios".

El Documento define los gastos protocolarios o de representación como aquellos gastos necesarios que se realizan con cargo a los créditos presupuestarios consignados en el subconcepto 226.01 del presupuesto de gastos para atender las funciones propias que la normativa vigente atribuye a los cargos mencionados en el apartado segundo, siempre que exista una vinculación directa del gasto al servicio o fin público.

Así, por gasto protocolario podemos entender, aquellos originados por ceremonias o celebraciones de carácter institucional, visitas oficiales entre autoridades pertenecientes a otras Administraciones Públicas y los gastos que llevan aparejados, como los servicios o gastos de la organización de actos o recepciones, comidas, ramos y adornos de flores, libros conmemorativos o de regalo, fotografías, viajes y hoteles de personas ajenas a la Administración Pública, etc.

Por tanto, analizados los antecedentes de la consulta, el único que, con las salvedades expuestas, podría enmarcarse en gastos protocolarios, sería la invitación a los técnicos de turismo de la provincia, por tratarse precisamente de una invitación que se realiza como consecuencia de una reunión de trabajo. En los otros supuestos, realmente el objeto del contrato es la prestación de un servicio, la realización de un concierto o la representación de la asociación, en los que la retribución al contratista se concreta en el pago de la comida, sin que se aprecie actuación protocolaria al respecto.

Conclusiones

1ª La necesidad que con la realización de un gasto se pretende satisfacer determina la clasificación por áreas del gasto, estando vinculado al título competencial.

2ª. La naturaleza del gasto se vincula a la clasificación económica del mismo, independientemente de la finalidad pretendida.

3ª. La naturaleza de los gastos protocolarios es cuestión controvertida, y aunque siempre han de estar vinculados con el beneficio para el ayuntamiento, el carácter debe ser residual, por cuanto que no tengan encaje en otro supuesto.