Cesión temporal a la Guardia Civil de máquina de ozono del Ayuntamiento para desinfección: legislación aplicable y procedimiento a seguir

Planteamiento

Por parte de este Ayuntamiento se han adquirido unas máquinas de ozono con el fin de desinfectar diversas dependencias del municipio. Una de estas máquinas se quiere ceder al cuartel de la Guardia Civil.

¿Hay que atenerse al RBEL, con aprobación de esta cesión por el Pleno de la Corporación por mayoría absoluta?

¿Habría alguna posibilidad de ceder este aparato mediante acuerdo entre el comandante de puesto de la Guardia Civil y la Alcaldía, dejando claro en dicho acuerdo que la cesión se hará hasta que el Ayuntamiento decida la recuperación del mismo?

Respuesta

1. Sistemas de fuentes del régimen local en relación con los bienes de Entidades Locales

Los arts. 79 a 83 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, contienen una primera aproximación a la regulación del patrimonio de las Entidades Locales. Estos preceptos son desarrollados, a su vez, por los arts. 74 a 87 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- y por el RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-. El protagonismo en el sistema de fuentes, especialmente en el caso del RBEL, se ha visto disminuido en los últimos años como consecuencia de la aprobación de otras normas estatales y, aún más, de las Comunidades Autónomas, como es especialmente en el caso de Andalucía, Comunidad Autónoma a la que pertenece la entidad consultante.

La LRBRL es una ley básica que supone un límite a las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas. En cuanto al TRRL, le corresponde una doble función:

• - Por una parte, constituye un texto supletorio de la legislación autonómica.

• - Por otra, constituye una norma básica, según prevé su Disp. Final 7ª.

No obstante, el contenido del TRRL (arts. 79 a 83) solo es transitoriamente aplicable, teniendo, según los diversos supuestos, un limitado carácter de normativa estatal básica o, en su caso, supletoria de la que pueden ir aprobando las Comunidades Autónomas.

Dentro de la legislación del Estado hay que hacer referencia a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP-. La aprobación de la LPAP supuso una importante novedad en el sistema de fuentes aplicable a los bienes de las Entidades Locales, imponiendo un marco jurídico uniforme a todos los bienes públicos. Aunque conviene precisar que los bienes locales están sometidos a lo establecido en la LPAP de diferente manera. De acuerdo con la Disp. Final 2ª, que regula los títulos competenciales, estarían en primer lugar los preceptos de aplicación general, como los que se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal del art. 149.1.6.ª de la Constitución -CE-.

En segundo lugar, los que tienen el carácter de la legislación básica y en tercer lugar, el resto de los artículos no incluido en los dos anteriores, que tienen carácter supletorio.

Ahora bien, conviene resaltar que desde el momento en que las Comunidades Autónomas han comenzado a desarrollar sus competencias legislativas en la materia, el RBEL seguirá teniendo una aplicación plena solo en aquellas Comunidades Autónomas que todavía no hayan regulado los bienes de las Entidades Locales, pero tendrá un carácter supletorio en aquellas otras Comunidades que lo hayan regulado. Quedan exceptuados, no obstante, de esta aplicación supletoria los preceptos del RBEL que sean reproducción de normas básicas de la LRBRL.

Este es, por otra parte, el sentido del propio art. 1.2 RBEL cuando establece la siguiente jerarquía regulatoria de la materia:

• “2. El régimen de bienes de las entidades locales se regirá:

• a) Por la legislación básica del Estado en materia de Régimen Local.

• b) Por la legislación básica del Estado reguladora del régimen jurídico de los bienes de las Administraciones Públicas.

• c) Por la legislación que en el ámbito de sus competencias dicten las Comunidades Autónomas.

• d) En defecto de la legislación a que se refieren los apartados anteriores, por la legislación estatal no básica en materia de Régimen Local y bienes públicos.

• e) Por las Ordenanzas propias de cada entidad.

• f) Supletoriamente por las restantes normas de los ordenamientos jurídicos, administrativo y civil.

• 3. En todo caso, se aplicará el derecho estatal de conformidad con el artículo 149.3 De la Constitución.”

Hay que tener en cuenta, no obstante, que el art. 1.2 RBEL toma como base el antiguo art. 5.D) LRBRL, cuyo contenido fue declarado inconstitucional por la Sentencia del TC de 21 de diciembre de 1989, debido a su carácter interpretativo. En concreto, entiende el Alto Tribunal que la referencia al sistema de fuentes, por el que habríac de regirse los Entes Locales, “será correcta en la medida en que coincida con lo dispuesto en el bloque de la constitucionalidad e incorrecta cuando se aparte de él. En cuanto tal coincidencia exista, el precepto es en consecuencia superfluo y en cuanto no exista inválido. Su anulación no origina, por tanto, vacío normativo alguno” (FJ5).

A pesar de ello, la interpretación que establece este artículo nos sirve de guía y referencia, puesto que ha sido seguida de manera generalizada. Así, el Informe 25/2008, de 29 de enero de 2009, de la JCCA estatal, sobre “Régimen jurídico aplicable a los procedimientos y formas de adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una entidad local” entiende que:

• “El régimen jurídico aplicable a los procedimientos y formas de adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una entidad local como consecuencia de quedar los mismos excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, es el que resulta de las normas establecidas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas y de las normas que la complementan y, en especial, por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, así como, en su caso, por las normas promulgadas sobre tal materia por las Comunidades Autónomas respecto de las normas declaradas no básicas, siendo de aplicación las normas sobre preparación y adjudicación de contratos de la Ley 30/2007, cuando las normas patrimoniales así lo expresen.”

Por tanto, se aplica en primer lugar la normativa básica estatal de Régimen Local y después la patrimonial. En segundo lugar, para cubrir las insuficiencias de la anterior legislación básica y para su desarrollo se aplicaría la legislación autonómica dictada en el ejercicio de las competencias autonómicas. Es decir, procedería por tanto, que la regulación de régimen de bienes le corresponda, en este lugar, a la legislación patrimonial autonómica. Así, en la legislación autonómica andaluza se contiene una regulación patrimonial específica de aplicación a las Entidades Locales, como es la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía -LBELA- y el Decreto 18/2006, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía -RBELA-. Y finalmente, en caso de laguna, se aplicaría supletoriamente el ordenamiento jurídico administrativo civil. No obstante, conviene señalar que el ordenamiento jurídico privado tiene especial aplicación en el régimen jurídico de los bienes patrimoniales. En efecto, como señala el art. 80.2 LRBRL,“Los bienes patrimoniales se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por las normas de derecho privado”.

Así pues, las normas aplicables al supuesto consultado, una cesión de uso de un bien mueble, al tratarse de la Comunidad Autónoma de Andalucía, serían las siguientes:

• - LBELA.

• - RBELA.

Y con carácter supletorio para la cesión de uso:

• - LPAP.

• - RD 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas -RGLPAP-.

• - RBEL.

En definitiva, el RBEL seguirá teniendo una aplicación plena solo en aquellas Comunidades Autónomas que aún no hayan regulado los bienes de las Entidades Locales, pero tendrá un carácter supletorio en aquellas otras Comunidades, como la andaluza, que lo ha regulado.

2. Cesión de bienes patrimoniales: regulación estatal supletoria

La primera pregunta que se plantea es si hay que atenerse al RBEL, con aprobación de esta cesión por el Pleno de la Corporación por mayoría absoluta. La regulación estatal referida a este supuesto, que consiste en una cesión de uso, tiene carácter supletorio.

Esta legislación supletoria distingue entre las cesiones de uso de bienes de propios, diferenciándola de las cesiones gratuitas en las que se cede la propiedad y que se regulan como modalidades de enajenación a título gratuito, solo en la LPAP.En efecto, el art. 145.3 LPAP, con el carácter supletorio comentado, señala que la cesión podrá tener por objeto la propiedad del bien o derecho o sólo su uso. En ambos casos, la cesión llevará aparejada para el cesionario la obligación de destinar los bienes al fin expresado en el correspondiente acuerdo. Adicionalmente, esta transmisión podrá sujetarse a condición, término o modo, que se regirán por lo dispuesto en el Código Civil, publicado por RD de 24 de julio de 1889 -CC-

No obstante, no hay una diferenciación del régimen jurídico aplicable a las cesiones gratuitas de propiedad y uso. Y al efecto, el art. 110.1 RBEL, sin distinguir entre una cesión y otra, establece que las Entidades Locales no gozan de libertad absoluta para ceder gratuitamente su patrimonio. El órgano competente para llevarla a cabo es el Pleno de la Entidad Local, debiendo ser aprobada la cesión por la mayoría absoluta del número de los miembros legales de la Corporación. Se trata de cesiones de bienes inmuebles patrimoniales a entidades o instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal y a Instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro (arts. 79.2 TRRL y 109.2 RBEL).Conforme a lo cual, si se tratan de entidades públicas ha de producir un beneficio para las personas que viven en el término municipal.

En cambio, si son instituciones privadas, han de cumplir dos condiciones: una relativa a la persecución de un fin público de interés general, es decir, que no esté logrado de manera completa por la iniciativa privada y que no sólo beneficie a los vecinos del municipio, sino también a cualquier persona que pueda considerarse beneficiaria, y una segunda condición referente a que la Entidad tiene que tener un fin benéfico sin que posea interés en la obtención de unos rendimientos o ganancias, lo que no supone que la cesión pueda producir en un futuro a la Entidad privada cesionaria un beneficio. Estas asociaciones o instituciones han de estar inscritas en el Registro Municipal de Asociaciones; de esta forma lo establece el art. 236 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-.

Como decimos, el procedimiento de cesión gratuita se ajusta a los trámites del art. 110 RBEL, necesitando el acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número de miembros de la Entidad Local; previamente al acuerdo se requiere el expediente, que deberá cumplir los siguientes requisitos:

• a) Justificación documental del carácter público de la entidad o institución cedente, con la memoria demostrativa de que los fines que persigue han de recaer de manera evidente y positiva en beneficio de los habitantes del término municipal.

• b) Cuando la Entidad Local decide hacer la cesión debe solicitar una certificación del Registro de la Propiedad que acredite que los bienes se hallan debidamente inscritos en concepto de bienes patrimoniales; en caso contrario, será necesaria su inscripción.

• c) El expediente debe ir unido a una certificación del Secretario de la Corporación, con la correspondiente calificación de patrimoniales. Al expediente habrá que aportar la certificación del interventor de fondos de la Corporación Local en la que se prueba la no existencia de deudas pendientes de liquidación con cargo al Presupuesto municipal, no siendo necesario dicho certificado en las cesiones de solares para la construcción de viviendas de protección oficial (art. 110.2 RBEL).Este requisito no se cumple en la mayor parte de los casos al existir siempre deudas pendientes de liquidación a cargo del Presupuesto, por lo que la Entidad deberá limitar su exigencia.

• e) Es necesario el dictamen del técnico que asegure que los bienes no se encuentran incluidos en ningún Plan de ordenación, reforma o adaptación y que no sean necesarios para la Entidad Local ni previsibles en los diez años siguientes. Se entiende esta no necesidad como limitada al supuesto de que no esté previsto para un futuro con destino a algún proyecto urbanístico concreto de la Entidad Local.

• f) El expediente y la documentación adjunta deberán ser puestas a información pública en un plazo no inferior a quince días, que tendrá carácter preceptivo para la formación de la voluntad decisoria del Ayuntamiento.

• h) Las actuaciones se comunicarán a la Comunidad Autónoma (art. 109.2 RBEL in fine).

Existe un supuesto singular de cesión gratuita por la cual una persona cede a otra un bien para que lo use sin que se abone renta alguna y por un tiempo determinado, que es lo que se entiende por “precario”. En principio, los bienes patrimoniales no podrán ser objeto de cesión en precario, ya que los bienes de propios no podrán cederse gratuitamente salvo en las excepciones del art. 109.2 RBEL.Sin embargo, debemos tener en cuenta la Sentencia del TS de 28 de julio de 1987, conforme a la cual se señala la esencia del precario “en el uso gratuito, dependiente de la mera liberalidad o voluntad administrativa, para hacer cesar las ocupaciones que se produzcan con o sin indemnización conforme a la naturaleza de la concesión”.

Ahora bien, cuanto acabamos de decir se aplicaría si no existiera legislación de bienes de Andalucía, que no es el caso, y, por tanto, procede aplicar sobre el RBEL la LBELA y su reglamento.

3. Régimen legal de Bienes en Andalucía

La segunda pregunta consiste en si habría alguna posibilidad de ceder la máquina de ozono mediante acuerdo entre el comandante de puesto de la Guardia Civil y la Alcaldía, dejando claro en dicho acuerdo que la cesión se hará hasta que el Ayuntamiento decida la recuperación del mismo.

Como hemos indicado, la legislación aplicable es la andaluza, y a tal efecto el art. 41 LBELA regula la cesión gratuita temporal, estableciendo que podrá cederse el uso gratuito de un bien patrimonial, con carácter temporal, previa tramitación de procedimiento, a entidades o instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal. También podrá cederse a instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro, para el cumplimiento de aquellos mismos fines. Y en el apartado 2º señala lo que más encaja con el supuesto consultado, que es que excepcionalmente, y por razones de interés público, podrán realizarse cesiones en precario de bienes patrimoniales por plazo inferior a un año. La cesión se acordará por el Presidente de la Corporación, es decir, en este caso por el Alcalde; estableciéndose por otra parte que el transcurso del término concedido será título suficiente para proceder, en su caso, al desahucio administrativo.

El RBELA desarrolla la ley en los arts. 78 y ss, regulando las cesiones temporales a otras entidades o instituciones públicas y Entidades privadas sin ánimo de lucro, estableciéndose que las cesiones tendrán una duración máxima de treinta años, transcurridos los cuales los bienes revertirán a la Entidad Local con todos sus componentes y accesorios, sin que la persona cesionaria pueda solicitar compensación económica o indemnización de ningún tipo (art. 78.2).Las cesiones podrán ser objeto de prórrogas mediante acuerdo del Pleno de la Entidad Local cedente en el que se acredite la conveniencia u oportunidad de la continuidad de la cesión del bien, sin que en ningún caso la duración total de la cesión pueda superar el plazo establecido en el apartado anterior (art. 78.3).En el art. 78.4 se regulan los documentos que debe contener el expediente, como son el interés general o público y social de la actividad que motiva la cesión, certificado acreditativo del carácter patrimonial del bien, memoria justificativa de la oportunidad o conveniencia de la cesión del bien y acuerdo del Pleno de la Entidad Local que habrá de pronunciarse sobre una serie de extremos recogidos en el art. 78 RBELA.

Y en el art. 79 RBELA se regulan las cesiones gratuitas en precario, en virtud del cual el Alcalde, excepcionalmente y por razones de interés público, podrá llevar a cabo por plazo inferior a un año, que requerirán la incorporación al expediente de solicitud motivada de la persona interesada que justifique la finalidad pretendida, así como resolución de la Presidencia de la Entidad Local autorizando la cesión en precario con las condiciones que se estimen pertinentes.

La duración de la cesión, incluidas sus prórrogas, no podrá exceder de un plazo de un año y el Alcalde podrá revocar la cesión en cualquier momento antes de que finalice el plazo concedido, sin que la persona cesionaria tenga derecho a indemnización alguna.

Según el art. 80.2 RBELA, las cesiones gratuitas en precario sólo precisarán para su formalización la resolución de la Presidencia de la Entidad Local cedente; por lo tanto, no se requiere un convenio. Y en el caso de querer llevarse a efecto, tendría que aplicar el régimen jurídico previsto para los convenios en los arts. 47 y ss de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-. Por ejemplo, en el art. 49 LRJSP se recoge un contenido mínimo, debiendo acreditarse, entre otras cuestiones, la capacidad jurídica con que actúa cada parte, y desconocemos si el comandante del puesto de la Guardia Civil la tendría. Por ello, si se quiere hacer algún tipo de acuerdo, sin que tenga el carácter de convenio, podría acudirse al protocolo de intenciones previsto en el art. 47.1 LRJSP.Si se quiere prolongar la cesión por encima del plazo de un año, debe acudirse a la aprobación del Pleno y seguir lo preceptuado en el art. 78 RBELA.

Conclusiones

1ª. Ninguna norma básica estatal regula la cesión de uso de un bien patrimonial con carácter temporal, correspondiéndole su regulación a la LBELA y el RBELA.En efecto, solamente el art. 145.3 LPAP, con carácter supletorio, señala que la cesión podrá tener por objeto la propiedad del bien o derecho o sólo su uso. 

2ª. El art. 41.2 LBELA atribuye al Alcalde, excepcionalmente y por razones de interés público, la posibilidad de realizar cesiones en precario de bienes patrimoniales por plazo inferior a un año. En el art. 79 RBELA se establece que la duración de la cesión, incluidas sus prórrogas, no podrá exceder del plazo de 1 año y el Alcalde podrá revocar la cesión en cualquier momento antes de que finalice el plazo concedido, sin que la persona cesionaria tenga derecho a indemnización alguna. Si se quiere ir a un plazo mayor de cesión, la competencia corresponde al Pleno y debe llevarse a cabo según lo regulado en el art. 78 RBELA.

3ª. Las cesiones gratuitas en precario sólo precisarán para su formalización la resolución del Alcalde del Ayuntamiento cedente, no requiriéndose un convenio.