Cambios en el grupo municipal a causa de alteraciones en la coalición electoral

Planteamiento

En abril de 2019 se constituyó una coalición electoral formada por dos partidos políticos, designándose como representante general de la coalición ante la Junta Electoral Central a uno de los concejales. De la constitución del grupo político municipal se dio cuenta al pleno municipal en junio de 2019.

Ahora el representante general de la coalición ha presentado escrito adjuntando documentación para la disolución de la coalición. Entre esta documentación se encuentra el acuerdo de la JEC tomando conocimiento de dicha disolución “sin perjuicio de que puedan perdurar los efectos inherentes al proceso electoral en el que fue presentada la candidatura de la coalición electoral, puesto que no pueden verse afectados los derechos y obligaciones electorales, económicos o de otra índole, obtenidos o contraídos hasta esta fecha”.

¿La ruptura de la coalición electoral lleva consigo la ruptura del grupo político municipal?

¿En qué situación quedaría el grupo político municipal? ¿Podría uno de los partidos políticos continuar con el grupo municipal? ¿Qué ocurriría con el concejal que fue representante general de la coalición, cuyo partido político ha roto la coalición? ¿Puede formar un nuevo grupo municipal? De ser así, ¿puede denominarse del mismo modo que lo hace su partido? En caso contrario, ¿qué denominación tendría que tener ese nuevo grupo?

Respuesta

En primer lugar, haremos una ligera introducción acerca del concepto de grupo municipal que como sabemos supone una exigencia de la normativa de régimen local puesto que se ha pretendido que casi toda la actividad corporativa pivote en torno al grupo hasta el punto que su declaración de incorporarse en uno es uno de los primeros actos que realizan los integrantes de la corporación una vez que han tomado posesión.

Se regula en la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, de manera un tanto escasa por lo que hay que acudir al RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, recordando siempre que es una materia propia del Reglamento orgánico municipal. El art. 24 ROF establece que:

• “1. Los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente y suscrito por todos sus integrantes, que se presentará en la Secretaría General de la Corporación dentro de los cinco días hábiles siguientes a la constitución de la Corporación.

• 2. En el mismo escrito de constitución se hará constar la designación de Portavoz del grupo, pudiendo designarse también suplentes.”

Asimismo, en el art. 25 ROF dispone que:

• “De la constitución de los grupos políticos y de sus integrantes y portavoces, el Presidente dará cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre tras cumplirse el plazo previsto en el número 1 del artículo anterior.”

Vemos que la formación del grupo se produce de manera casi automática por la voluntad de sus integrantes, pero en todo momento se pretende por el legislador que sean un trasunto de la lista electoral, no del partido político, sino de la lista que concurrió a las elecciones y en la que depositó su confianza el electorado al que representa. Así se ha venido indicando por la jurisprudencia, y esa idea cobra mayor fuerza cuando hablamos de coaliciones, puesto que en este caso no son los partidos los que concurren a las elecciones, por lo que no les corresponde a ellos decidir sobre la composición del grupo. Ese es el sentido del art. 73.3 LRBRL:

• “A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.

• El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.

• Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación.

• Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla.”

Aunque la composición del grupo traiga causa de la candidatura electoral, no se puede obviar que su origen es diverso ya que puede ser un partido, una federación, una coalición o incluso una agrupación de electores, pero una vez formado el grupo, lo que se decida por esa estructura orgánica externa al ayuntamiento ha de analizarse de forma distinta. Sólo en el caso del abandono del partido se prevé la consecuencia del pase a la situación de no adscrito como acabamos de ver.

Es una materia que por su naturaleza organizativa tiene su encaje ideal en el Reglamento Orgánico Municipal -ROM-. en particular cuestiones como las que nos ocupan relativas a denominación, adopción de acuerdos, ejercicio de derechos, designación de portavoces… si bien de las cuestiones que nos plantean deducimos que el mencionado reglamento no existe o no contempla regulación alguna en el caso que nos ocupa.

En el caso que nos ocupa se disuelve la coalición que sirvió de base a la formación de la candidatura y por ende de la constitución del grupo municipal, por lo que hay que analizar de qué manera esa decisión afecta a la organización interna del Pleno.

Es interesante la Sentencia del TS de 24 de enero de 2020, en la que se analiza una situación muy similar a la que vemos y se concluye en el sentido que estamos exponiendo, diferenciando entre la voluntad del partido y de la coalición, y más aún en cómo se actúa por los concejales que integran el grupo que son los verdaderos depositarios de la decisión de los electores.

La trascendencia de esa actuación es obvia si tenemos en cuenta que las consecuencias de la decisión de la estructura externa al ayuntamiento, esto es de los partidos, puede conllevar la declaración de no adscritos con la evidente merma de derechos políticos y económicos, entroncando directamente con el derecho a la participación en asuntos públicos que regula el art. 23 de la Constitución Española -CE-.

Por ello, merece la pena citar literalmente el párrafo siguiente:

• “Como hemos resaltado con la cita de diversas sentencias del Tribunal Constitucional lo relevante es la afectación del núcleo esencial del derecho de participación política y no cabe duda de que en el caso examinado la afectación se produce cuando se hace una interpretación extensiva de la norma - artículo 73.3 de la LBRL (EDL 1985/8184)- para limitar tal derecho y modificar de raíz la situación de los concejales en la actuación corporativa, dejándolos sin el grupo político municipal que constituyó la coalición electoral por la que concurrieron a las elecciones y obtuvieron sus puestos de concejales y, en definitiva, alterando la naturaleza misma de la representación que ostentaban. De esta manera se está afectando, además, a la facultad de constituir grupo político municipal, en la forma y con los requisitos legal y reglamentariamente establecidos, y esa dicha facultad pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria (STC 141/2007). La formación electoral -la coalición electoral - que concurrió a las elecciones constituyó un determinado grupo político y los concejales electos se integraron en él, sin que las alteraciones internas de una formación política como las descritas anteriormente puedan determinar un abandono voluntario de la misma por los concejales. Eran concejales electos de un partido político de la coalición electoral y la modificación externa del partido que cumplió con el trámite formal de presentar la candidatura no puede servir para integrar uno de los supuestos que determinan el pase a la condición de concejal no adscrito pues los concejales electos siguen perteneciendo a la coalición electoral que representan, tal y como consta en el expediente administrativo.”

El TS concluye indicando que lo dispuesto en el párrafo 6º del art. 73.3 LRBRL, que está directamente conectado en su párrafo tercero, presenta dimensión iusfundamental y, en consecuencia, cabe controlar su aplicación desde la óptica del art. 23 CE pues la circunstancia de dejar de ser o no legítimo integrante de un determinado grupo municipal puede afectar al derecho de participación política cuando se haya producido una limitación injustificada del ejercicio.

Por ello, entendemos que la desaparición de la coalición por decisión de los partidos no debería afectar a la validez del grupo que en su momento se constituyó legalmente, salvo que la propia decisión de los concejales así lo disponga. Ello es así por entender que como se ha dispuesto por el TS en la sentencia que analizamos el citado art. 73.3 LRBRL no resulta aplicable a aquellos supuestos en que los concejales no han abandonado en sentido estricto la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones ni han sido expulsados de la misma, sino que es dicha formación política la que ha sufrido alteraciones internas y ello provoca la afectación de su derecho de participación política.

No nos indican qué actitud tienen los concejales que forman el grupo, pero salvo que deseen voluntariamente abandonar el grupo, no hay razón que justifique su disolución ni el pase de ellos a la condición de no adscrito. Igualmente no tiene por qué afectar al representante que lo fue ante la Junta Electoral de la coalición, puesto que lo que tiene consecuencias municipales es la posición que se adopte con respecto al grupo: portavocía, participación en comisiones etc.

Es un tema polémico y podríamos llegar a la conclusión sencilla de que la desaparición de la coalición implica forzosamente la del grupo, como hemos defendido en anteriores consultas como la Consulta “¿En qué situación se encuentran y qué derechos participativos tienen los concejales integrantes de una coalición política una vez disuelta?”. En ella, con el amparo de la normativa catalana, concluíamos que la disolución de la coalición electoral supone el paso de los concejales integrantes a la situación de concejales no adscritos, no siendo de aplicación la excepción prevista en el art. 73.3 LRBRL al encontrarnos en un supuesto de disolución total y no de disidencia parcial.

Sin embargo, a la vista de esta reciente Sentencia del TS y de los antecedentes que nos facilitan no apreciamos que se dé uno de los casos de transfuguismo que se pretende castigar con la condición de no adscrito, ya que la ruptura de una coalición no supone la aplicación de las normas que regulan a los concejales no adscritos, dado que el fin de la unión temporal que supone la coalición es consustancial a la misma, además de ser una decisión soberana de los partidos o federaciones coaligados que no puede ser conceptualizado como transfuguismo político. En ese sentido, recomendamos la lectura de la Consulta “Canarias. Ruptura de coalición electoral y relación con el régimen de Concejal no adscrito”.

Por ello, ponderando todos los intereses en juego, creemos más adecuado mantener la pervivencia del grupo en el que se ejercen los derechos ya citados que corresponden a los concejales en su día elegidos. Una opción que contemplan algunas comunidades autónomas y se aprecia en diversos ROM, es que esos grupos que tienen su origen en una coalición electoral, con motivo de la disolución de ésta, pasen al grupo mixto. De esta manera no se les sanciona como si de tránsfugas se tratara, y sus concejales mantienen los derechos inherentes a la pertenencia a un grupo.

Dado que en Andalucía no se cuenta con regulación específica para ello, y suponemos que el ROM del ayuntamiento no prevé nada al respecto, sugerimos el mantenimiento del grupo si los concejales que lo integran manifiestan su deseo de continuar en el mismo, respetando el mandato electoral que en su momento se realizó con la elección de los integrantes de aquella candidatura.

En aplicación de este mismo razonamiento entendemos que no es posible que uno de los partidos se apropie del grupo, pese a que varios concejales pertenezcan a dicha organización política que es externa al ayuntamiento y que no lo olvidemos, no se ha presentado a las elecciones de manera singular.

La única opción, a nuestro juicio, es mantener el grupo tal y como se creó a partir de la candidatura electoral, sin que quepan cambios en su seno (como la división en otros grupos), y que cualquier decisión se adopte por los integrantes del grupo, no por los partidos que en su día compusieron la extinta coalición. Así, sería factible que todos quisieran mantener la existencia del grupo, ya que en caso contrario pasarían todos a ser no adscritos, y que si así lo deciden, se modifique el nombre del mismo.

Esta cuestión de la denominación, también es objeto de discusión y materia propia del ROM, pero en ausencia de regulación, defendemos que la capacidad de autoorganización resuelva el problema en el sentido de aceptar la existencia del grupo y el cambio de nombre siempre que se mantenga el vínculo con la denominación original y se haga reconocible al electorado. Nuevamente en ausencia de previsión del ROM y por dotar al acto de mayor solvencia, esa nueva denominación debería ser suscrita por todos los integrantes por analogía al momento en el que se constituye el grupo.

Finalmente, recomendamos la lectura del Dictamen 81/2018, de 14 de febrero del Consejo Consultivo de Andalucía, en el que se analizan con detalle estas cuestiones.

Conclusiones

1ª. La ruptura de la coalición no debería implicar la del grupo dado el perjuicio que se causa a los integrantes del mismo, los cuales no han manifestado su deseo de abandonar el grupo, siendo la decisión de abandonar el proyecto político común de varios partidos ajena al ayuntamiento.

2ª. Aceptar la disolución del grupo supondría el pase de todos los concejales a la situación de no adscritos, castigo que no merecen al no ser un supuesto de transfuguismo.

3ª. La solución lógica a la situación sería la de mantener el grupo en su situación actual con la denominación original si todos los integrantes del grupo manifiestan su acuerdo.

4ª. Otra opción sería, si lo permite ROM, el pase de todos los integrantes al grupo mixto para que siga contando con los derechos propios de la cobertura asociativa municipal.

5ª. No es posible que se funde otro grupo a partir del original basándose en uno de los partidos que componían la coalición, pero que no concurrió individualmente a las elecciones, puesto que ello sí que supondría el abandono de la lista electoral y, por tanto, la consideración de no adscritos de quienes pretendieran la creación de esa nueva agrupación.

6ª. La denominación del grupo puede, a nuestro juicio, modificarse siempre que mantenga una conexión con la de la lista electoral que la haga reconocible al electorado, y no lo prohíba el ROM.