Calificación contractual de un proyecto de obra que incluye suministros accesorios en una intervención sobre un bien de interés cultural

Planteamiento

Este ayuntamiento encargó un proyecto de intervención en bienes de interés cultural, el cual fue calificado como proyecto de obra. El objeto del mismo es la ejecución de un cerramiento mediante vallas y una pequeña actuación constructiva.

La secretaria considera que debería tramitarse como un contrato mixto de suministro y obra. No obstante, dado que el proyecto está catalogado íntegramente como obra, surge la duda sobre cómo proceder. En caso de optar por la posibilidad de dividirlo en lotes, el proyecto no contempla dicha opción y el presupuesto figura en su totalidad como obra.

¿Cómo podría solventarse esta situación, teniendo en cuenta que el proyecto fue redactado en el año 2024?

Respuesta

El art. 18 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, establece:

• “1. Se entenderá por contrato mixto aquel que contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de distinta clase.

• Únicamente podrán celebrarse contratos mixtos en las condiciones establecidas en el artículo 34.2 de la presente Ley.

• El régimen jurídico de la preparación y adjudicación de los contratos mixtos se determinará de conformidad con lo establecido en este artículo; y el de sus efectos, cumplimiento y extinción se determinará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 122.2.

• Para la determinación de las normas que regirán la adjudicación de los contratos mixtos cuyo objeto contenga prestaciones de varios contratos regulados en esta Ley, se estará a las siguientes reglas:

• a) Cuando un contrato mixto comprenda prestaciones propias de dos o más contratos de obras, suministros o servicios se atenderá al carácter de la prestación principal.

• En el caso de los contratos mixtos que comprendan en parte servicios especiales del anexo IV, y en parte otros servicios, o en el caso de los contratos mixtos compuestos en parte por servicios y en parte por suministros, el objeto principal se determinará en función de cuál sea el mayor de los valores estimados de los respectivos servicios o suministros…”

Por otro lado, el art. 34.2 LCSP 2017 dispone que:

• “2. Solo podrán fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes contratos en un contrato mixto cuando esas prestaciones se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones de complementariedad que exijan su consideración y tratamiento como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de una determinada necesidad o a la consecución de un fin institucional propio de la entidad contratante.”

En relación con la calificación de un contrato como mixto y los parámetros que permiten, en ejercicio de la autonomía de la voluntad contractual, proceder a su licitación bajo dicha modalidad, el TS se ha pronunciado expresamente en su sentencia de 8 de febrero de 2021, en la que fija el siguiente criterio:

• “3. De los artículos 12 y 25.2 del TRLCSP (contratos mixtos y libertad de pactos, respectivamente), más de la Directiva 2014/24/UE, se deduce lo siguiente:

• 1º Obviamente no se cuestiona que pueda haber un contrato mixto que comprenda prestaciones propias de contratos de obras y suministro, ahora bien, es exigible que las prestaciones estén racional y "directamente vinculadas entre sí" y que sean complementarias, constituyendo una unidad funcional para satisfacer el fin perseguido con el contrato, en coherencia con el fin institucional propio de la Administración contratante. Tales exigencias actúan como límite a la libertad de pactos.

• 2º El considerando 11 de la Directiva 2014/24/UE advierte que debe estarse a "cada caso concreto", y que el poder adjudicador debe justificar con pruebas objetivas que es necesario celebrar un único contrato más el interés prioritario que se quiere satisfacer. Esto obliga al análisis de los pliegos y de los antecedentes en que se sustentan.

• 3º El juicio de pertinencia debe estar dotado de la racionalidad exigible ex artículo 25.2 del TRLCSP, de forma que esta forma de licitación debe obedecer tanto a motivos técnicos como económicos objetivos, motivos que además permitan identificar la prestación principal. No cabe, por tanto, mera intención, expresa o presunta, de considerar que son indivisibles las distintas prestaciones y aspectos concurrentes.

• 4º Atendiendo al objeto del contrato, esos motivos técnicos llevan a que se vea pertinente que prestaciones dispares las asuma un sólo adjudicatario. Tales motivos no se identifican sin más con una más eficaz gestión de la actividad licitada, sino que deben guardar coherencia con el interés público llamado a satisfacerse con el contrato, en función de la idoneidad del contratista para asumir prestaciones de diferente naturaleza a lo que se añade que tal acumulación de prestaciones suponga una ventaja económica.

• 5º Y para apreciar la bondad de acudir al contrato mixto habrá que ponderar su incidencia en principios básicos en la contratación pública: libertad de acceso a las licitaciones, transparencia del procedimiento y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos más restantes objetivos deducibles del artículo 1 TRLCSP.”

El marco normativo aplicable a la fase de preparación y adjudicación de los contratos mixtos viene determinado por lo dispuesto en el art. 18 LCSP 2017, mientras que el régimen relativo a sus efectos, ejecución y extinción ha de regirse por lo establecido en el art. 122.2 del mismo texto legal.

A efectos de concretar el régimen jurídico aplicable a la adjudicación de un contrato mixto que integre prestaciones propias de distintas tipologías contractuales (como ocurre en el presente supuesto, en el que concurren obras y suministros), habrá de estarse, conforme a lo previsto en el art. 18.1.a) LCSP 2017, a la naturaleza de la prestación que tenga carácter principal.

La identificación de la prestación que deba considerarse principal no puede realizarse exclusivamente siguiendo el criterio del valor estimado de cada una de las prestaciones, como sucedía bajo la normativa anterior, dado que dicho parámetro se contempla de forma expresa únicamente como excepción para determinados supuestos tasados, tales como aquellos contratos mixtos que incluyan, de un lado, servicios especiales comprendidos en el anexo IV y, de otro, servicios distintos, o aquellos que combinen prestaciones de servicios y de suministro.

La noción de prestación principal se configura como un concepto jurídico indeterminado que no se agota en la simple ponderación del importe económico de las distintas prestaciones, sino que integra asimismo otros factores de carácter cualitativo y funcional del contrato. La concreción de tales elementos relevantes para determinar la verdadera entidad de la prestación habrá de efectuarse atendiendo a las circunstancias específicas de cada supuesto, al modo en que se delimite el objeto contractual y a la configuración que presenten los pliegos que rigen la licitación.

En definitiva, y a modo de conclusión, la calificación de un contrato como de obras, de suministro o de naturaleza mixta ha de efectuarse atendiendo a las circunstancias específicas de cada supuesto, correspondiendo dicha determinación al órgano de contratación. Cuando se opte por su configuración como contrato mixto de obras y suministro, resultará necesario identificar qué prestación ostenta carácter principal y cuáles deben considerarse accesorias, aplicando los criterios anteriormente expuestos y valorando no solo el aspecto económico, sino también la finalidad perseguida por el contrato, la entidad y alcance de las actuaciones constructivas, las especificaciones técnicas contenidas en los pliegos y el resto de elementos relevantes analizados. La fijación de la prestación principal será, en última instancia, la que determine el régimen jurídico aplicable a la adjudicación del contrato, que vendrá dado por el correspondiente a dicha prestación principal, conforme a lo dispuesto en el art. 18.1.a) LCSP 2017.

En el supuesto planteado, deberá asegurarse que el PCAP se redacte de conformidad con la naturaleza mixta del contrato, identificando la prestación principal sin atender exclusivamente al valor estimado de las obras y los suministros. El órgano de contratación deberá calificar el expediente como contrato mixto de suministro y obra, atendiendo a la prestación principal para determinar el procedimiento de adjudicación.

Conclusiones

1ª. La calificación de un contrato como mixto exige que las distintas prestaciones (obras y suministros) estén directamente vinculadas y sean complementarias, formando una unidad funcional orientada a satisfacer una necesidad pública concreta, debiendo el órgano de contratación justificar de manera objetiva y razonada dicha opción conforme a los arts. 18 y 34.2 LCSP 2017 y a la doctrina del Tribunal Supremo.

2ª. La determinación de la prestación principal en los contratos mixtos no puede basarse exclusivamente en el criterio económico del valor estimado, sino que ha de atender a un juicio global que integre factores cualitativos y funcionales, como la finalidad del contrato, la entidad real de las actuaciones constructivas y la configuración del objeto en los pliegos.

3ª. Aun cuando el proyecto haya sido redactado y presupuestado íntegramente como obra, el órgano de contratación puede recalificar el expediente como contrato mixto de conformidad con el informe de secretaría, adaptando el PCAP a dicha naturaleza y determinando el régimen jurídico de adjudicación conforme a la prestación que efectivamente tenga carácter principal.