Planteamiento
En el año 2018, la junta de gobierno local acordó la demolición de unas obras realizadas sin licencia, tras la tramitación del procedimiento de legalización, al no haber presentado el interesado ninguna documentación. Este acuerdo fue recurrido y tanto el juzgado como el TSJ de Madrid consideraron que el acuerdo era conforme a la legalidad, declarándose posteriormente la firmeza de la sentencia.
Durante la interposición del recurso ante el juzgado, el interesado solicita que se inicie el procedimiento de calificación urbanística, ya que, conforme al informe del arquitecto municipal, las obras ilegales podían legalizarse si se obtenía la calificación y posterior licencia de obras.
El expediente de calificación urbanística se encuentra en tramitación. No hay constancia de su archivo ni de resolución por parte de la Comunidad de Madrid, por lo que el interesado, ante la actual notificación del ayuntamiento otorgándole un plazo para que proceda a la demolición, solicita que se suspenda la demolición hasta que la CAM se pronuncie sobre la calificación (este procedimiento se inició antes de la modificación del art. 148 de la Ley 9/2001, de 17 de julio).
Ante esta situación, teniendo en cuenta que la demolición ya se suspendió de oficio por el ayuntamiento hasta la resolución judicial y que, como señala la jurisprudencia, la demolición supone una medida excepcional o extrema y que la legalización puede estimarse posible tanto dentro del plazo reglado por la ley del suelo autonómica como en un momento posterior, ¿es necesario suspender de nuevo la demolición por un principio de proporcionalidad y prudencia o, dado que existen dos sentencias que consideran que la demolición se ajusta a derecho, debe realizarse ya la demolición sin esperar a la resolución de la calificación urbanística y posterior obtención de licencia, ya que el interesado no actuó de buena fe al no haber solicitado la legalización ni presentado documentación alguna en el plazo concedido?
Sobre este expediente ha solicitado información la fiscalía provincial y un vecino que solicita que se ejecute la demolición.
Respuesta
El supuesto planteado parte de un matiz fundamental que debe ser tenido en cuenta a la hora de enfocar la resolución de la cuestión objeto de análisis y es que nos encontramos ante una ejecución de una sentencia recaída en el orden contencioso-administrativo que ha devenido firme.
Así, el art. 103 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, -LJCA-, dispone que:
- “2. Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen.
- “4. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”.
En relación a dicha previsión, el art. 104.2 LJCA prevé que:
- “Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa”.
Mientras que el art. 105.1 LJCA señala que:
- “No podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo”.
Y no podemos olvidar la previsión del art. 108 LJCA, que dispone expresamente lo siguiente:
- “1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:
-
- a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.
-
- b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.
- 2. Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.
- 3. El Juez o Tribunal, en los casos en que, además de declarar contraria a la normativa la construcción de un inmueble, ordene motivadamente la demolición del mismo y la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, exigirá, como condición previa a la demolición, y salvo que una situación de peligro inminente lo impidiera, la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe”.
Además, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE, no solo alcanza a la fase declarativa, sino que comprende también el derecho a obtener la ejecución de lo resuelto en resolución firme, evitando así que se convierta en meras declaraciones sin valor efectivo alguno, tal y como ha declarado a este respecto la sentencia del TC de 29 de junio de 1983:
- “Sin entrar a examinar en estos momentos otros aspectos del complejo derecho que regula el artículo 24 de la Constitución y limitándonos a la repercusión que tal derecho tiene en el trámite de ejecución de sentencia , debemos señalar que el derecho del artículo 24 se concreta en que el fallo judicial pronunciado se cumpla, de manera que el ciudadano, que ha obtenido la Sentencia , vea satisfecho su derecho y, por consiguiente, en su vertiente negativa es el derecho a que las Sentencias y decisiones judiciales no se conviertan en meras declaraciones sin efectividad, naturalmente, dejando a salvo el caso de las Sentencias meramente declarativas”.
Por tanto, a pesar de que se haya iniciado en vía administrativa un procedimiento para llevar a cabo la calificación urbanística a dichos terrenos, no debemos olvidar que existe una sentencia firme que debe ser ejecutada en sus propios términos, lo que motiva que no cabe suspender en vía administrativa la demolición de lo que debe ser derruido por orden judicial.
Así, tampoco podemos olvidar que la modificación del planeamiento debe obedecer al interés público, no a la legalización de lo declarado ilegal, y, a modo de ejemplo, la sentencia del TS de 9 noviembre de 2006, entiende que:
- “Obviamente, sin el previo cumplimiento de los mencionados trámites (que implican, en el supuesto de que las obras fueran legalizables, conforme a las nuevas Normas Subsidiarias, la concesión de la correspondiente licencia), la Sala, como pusiera de manifiesto en el supuesto de autos la Sala de instancia, no puede efectuar pronunciamiento alguno positivo sobre la inejecución de la sentencia , por cuanto tal pronunciamiento de inejecución por causa legal viene derivado, y es consecuencia, del previo seguimiento del procedimiento de legalización de las obras , que concluye y se plasma en la correspondiente concesión de licencia; debe, sin embargo, advertirse que no toda legalización y concesión de licencia lleva implícita la declaración jurisdiccional de inejecución de la sentencia , pues, como con reiteración hemos puesto de manifiesto (SSTS de 10 de diciembre de 2003 y 4 de mayo de 2004)"Cuando media una sentencia anulatoria de una licencia por disconformidad con el planeamiento , la nueva ordenación no deja sin efecto aquélla sino que, si acaso, pudiera constituir un supuesto de imposibilidad legal de su ejecución, teniendo bien presente que esta Sala ha declarado reiteradamente que el Tribunal sentenciador puede imponer las consecuencias de la anulación de la licencia, pese a que formalmente resultare amparada por una nueva ordenación, si estimare ésta ilegal por haberse producido con la finalidad de eludir la ejecución de una sentencia y las responsabilidades que de ello derivaren para la Administración...".
- Así, en la STS de 30 de enero de 2001 dijimos que "Hemos de partir de que tanto el artículo 18.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial, como el 105.2 LRJCA permiten declarar inejecutable una sentencia por causa de imposibilidad legal, con la transformación del fallo, ordinariamente, en una indemnización de daños y perjuicios, y de que precisamente una de las causas de imposibilidad legal, por la propia naturaleza normativa de los planes urbanísticos es la que tiene lugar como consecuencia de un cambio de planeamiento derivado de la "potestas variandi" de la Administración Urbanística (STS de 21 de enero de 1999, y las que en ella se citan).
- Sin embargo, como hemos declarado en STS de 23 de julio de 1998, no es exacto que la modificación del planeamiento produzca una automática legalización "ex post facto" de todas las edificaciones que resulten conformes con el nuevo aunque no lo fueran con el anterior.
- Cuando media una sentencia anulatoria de una licencia por disconformidad con el planeamiento la nueva ordenación no deja sin efecto aquélla sino que acaso pudiera constituir un supuesto de imposibilidad legal de su ejecución, teniendo bien presente que esta Sala ha declarado repetidamente que el Tribunal sentenciador puede imponer las consecuencias de la anulación de la licencia pese a que formalmente resultare amparada por una nueva ordenación, si estimare ésta ilegal por haberse producido con el designio de eludir la ejecución de una sentencia”.
Por otra parte, como indica la sentencia del TS de 8 noviembre de 2012:
- “Existiendo una sentencia firme que recoge la ilegalidad de las obras, la jurisprudencia es clara Tribunal Supremo Sala 3 sec. 5ª, 29-4-2009, rec. 4089/2007, al considerar que «no es exacto que la modificación del planeamiento produzca una automática legalización "ex post facto" de todas las edificaciones que resulten conformes con el nuevo aunque no lo fueran con el anterior. Cuando media una sentencia anulatoria de una licencia por disconformidad con el planeamiento la nueva ordenación no deja sin efecto aquélla sino que acaso pudiera constituir un supuesto de imposibilidad legal de su ejecución, teniendo bien presente que esta Sala ha declarado repetidamente que el Tribunal sentenciador puede imponer las consecuencias de la anulación de la licencia pese a que formalmente resultare amparada por una nueva ordenación, si estimare esta ilegal por haberse producido con el designio de eludir la ejecución de una sentencia". Las SSTS de 10 de diciembre de 2003 y 4 de mayo de 2004 se expresaron en los siguientes términos "Conviene recordar que el artículo 103.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dispone que "Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias , que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento", añadiendo el mismo precepto, en su número 5, que "El órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley". Lógica consecuencia de lo anterior, ya en el ámbito material ahora concernido, es que, si bien la Administración sigue disponiendo de sus facultades de ordenación urbanística y, por tanto, de modificación de las determinaciones aplicables, debe, si ello incide sobre actuaciones ya declaradas ilegales en sentencia firme, demostrar que la modificación no tiene la finalidad de convertir lo ilegal en legal, sino la de atender racionalmente al interés público”.
Por tanto, lo recomendable sería que la parte interesada planteara un incidente de ejecución de sentencia para que el órgano jurisdiccional se pronunciara sobre la viabilidad o no de la suspensión de la ejecución de la misma, mientras la Administración se plantea si la modificación de planeamiento responde o no al interés general.
Conclusiones
1ª. Pese a que se ha iniciado en vía administrativa un procedimiento para llevar a cabo la calificación urbanística a dichos terrenos, existe una sentencia firme que debe ser ejecutada en sus propios términos, lo que motiva que no cabe suspender en vía administrativa la demolición de lo que debe ser derruido por orden judicial.
2ª. Lo recomendable sería que la parte interesada planteara un incidente de ejecución de sentencia para que el órgano jurisdiccional se pronunciara sobre la viabilidad o no de la suspensión de la ejecución de la misma, mientras la Administración se plantea si la modificación de planeamiento responde o no al interés general.
