¿Cabe la posibilidad de suspender el procedimiento de licitación en una contratación municipal por incluir una fórmula no adecuada para la valoración del precio?

Planteamiento

El ayuntamiento ha sacado a contratación, mediante procedimiento abierto, un servicio cuyo pliego de cláusulas administrativas particulares establece, entre los criterios de valoración automática, el precio y la fórmula para determinar los puntos. Consideramos que dicha fórmula desvirtúa el criterio del precio, ya que, una vez aplicada, la diferencia de puntuación entre una bajada mínima y una bajada considerable resulta escasa.

La fórmula prevista es la siguiente:

Mejor oferta económica: hasta un máximo de 21 puntos, mediante la aplicación de los siguientes criterios:

P = 21 * (Menor oferta / Oferta a valorar)(1/n)

Siendo: n: número de ofertas

El pliego se aprobó y publicó en la PCSP con esta fórmula y actualmente nos encontramos en la fase de valoración de los criterios de adjudicación automáticos.

Se plantea la cuestión de si cabría la posibilidad de suspender el procedimiento para modificar los pliegos y volver a licitar. Asimismo, sería necesario identificar una posible justificación que permita al ayuntamiento modificar los pliegos y reiniciar la licitación.

Respuesta

En primer lugar, los pliegos, si no han sido recurridos en plazo constituyen la ley del contrato y vinculan a las dos partes, por lo que la única forma de no aplicar el pliego sería desistir del procedimiento, y volver a iniciar la licitación desde el principio aprobando unos nuevos pliegos.

De acuerdo con lo establecido en el art. 152.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, el desistimiento deberá acordarse por el órgano de contratación antes de la formalización del contrato. Asimismo, el apartado 4 del mismo artículo establece que:

• “4. El desistimiento del procedimiento deberá estar fundado en una infracción no subsanable de las normas de preparación del contrato o de las reguladoras del procedimiento de adjudicación, debiendo justificarse en el expediente la concurrencia de la causa. El desistimiento no impedirá la iniciación inmediata de un procedimiento de licitación”.

Dado que los procedimientos de contratación tienen como objetivo final la obtención del resultado que constituye el objeto del contrato de la forma más ventajosa posible para la administración contratante, el uso de una fórmula que no se ajuste a lo establecido en la LCSP 2017 podría considerarse una infracción no subsanable de las normas de preparación del contrato, puesto que se trata de un aspecto que va a influir directamente en el resultado del procedimiento y que no puede alterarse mediante la mera modificación de los pliegos (no se trata de un error material, de hecho o aritmético) sino que requiere que se finalice ese procedimiento y se inicie otro una vez corregidos los mencionados pliegos.

La fórmula de valoración del precio debería cumplir las siguientes condiciones:

• - La puntuación máxima debe otorgarse a la oferta más económica
• - La oferta que oferte un importe igual al presupuesto base de licitación no debe obtener puntuación alguna.
• - Debe tratarse de una fórmula de fácil comprensión.
• - El reparto de puntos entre las ofertas que estén comprendidas entre la más baja y el presupuesto base de licitación debe lineal.
• - El reparto de puntos debe ser proporcional, de forma que una pequeña diferencia en la rebaja del precio no constituya una gran diferencia en la valoración, ni una baja sustancial no recibir la correspondiente recompensa en puntos.
• - No debe establecer umbrales de saciedad.
• - No debe permitir que los licitadores conozcan con anterioridad los puntos que van a recibir

Existen múltiples pronunciamientos de todo tipo que abordan uno o varios de estos aspectos:

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales -TACRC- ha indicado en diversas ocasiones que considera como preferible la fórmula que otorgue 0 puntos a la oferta coincidente con el presupuesto base de licitación y la máxima puntuación a la oferta más barata, repartiéndose el resto de puntos de forma proporcional a la baja realizada.

Del mismo modo, la Resolución 117/2015 del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi -OARC/KEAO- ya manifestó que:

• “(…) otorgar puntuación a una oferta que en nada mejora el precio de licitación (40 puntos, en este caso) es contrario al fundamento mismo de los criterios de adjudicación, que es identificar las ventajas aportadas por las proposiciones de los licitadores, ventaja que en este caso es inexistente, pues simplemente se satisface el requisito mínimo para que la oferta no sea excluida por inaceptable, por lo que inexistente debiera ser también la puntuación.”

Posteriormente, en su Resolución 166/2019 OARC/KEAO ha afirmado que:

• “(…) en ningún caso cabe reproche a una fórmula que no atribuye puntuación a la oferta que se ajusta al presupuesto base de licitación, pues el principio de la oferta económicamente más ventajosa impide tal atribución a un licitador que en nada aventaja el presupuesto inicial, lo que es plenamente aplicable al presente caso sensu contrario, pues la fórmula impugnada otorga puntos a todo licitador por el mero hecho de presentar la oferta.”

El mismo órgano ha determinado que, en síntesis, es aceptable cualquier fórmula que sea coherente con los principios generales de la LCSP 2017, en especial, con el de la oferta económicamente más ventajosa (art. 1.1 LCSP 2017), de modo que la fórmula:

• - conceda la puntuación máxima a la oferta más baja;

• - no atribuya puntuación a la oferta que no mejora el tipo de licitación; y

• - valore el resto de las ofertas guardando una cierta proporcionalidad entre ellas, de forma que las ofertas más baratas obtengan más puntuación que otras más caras.

Existen otros pronunciamientos, cabiendo mencionar como ejemplo, la Resolución 84/2017 del TARC Castilla y León, así como las matizaciones a estos principios contenidas en la Resolución 108/2019 del OARC/KEAO.

El TACP de la Comunidad de Madrid indica en varias resoluciones, por ejemplo, las 51/2019 y 510/2019 que las fórmulas de valoración del precio deben cumplir los siguientes principios, (son sustancialmente iguales a las indicadas por el resto de organismos):

• la mayor baja será la que obtenga la totalidad de los puntos del criterio;
• no se tendrán en cuenta relaciones matemáticas que recaigan sobre la baja media de las ofertas;
• la oferta igual al tipo no obtendrá puntuación; y
• no se incluirán umbrales de saciedad

El Tribunal de Cuentas se ha manifestado en contra de utilizar fórmulas que supongan atribuir puntuación a todo licitado por el mero hecho de presentar oferta (informe 839 página 118 ).

La Comisión Nacional de la Competencia, en su Guía sobre Contratación Pública ha dicho que:

• “La puntuación atribuida al precio o tarifa de las distintas ofertas debe ser proporcional a la reducción del presupuesto base que permite cada una de ellas, para no desvirtuar el impacto de este parámetro a la hora de decidir la adjudicación del contrato.”.

La Cámara de Cuentas de Aragón, en el informe de fiscalización de la cuenta general de la Comunidad de 2010, critica las fórmulas que asignan puntos a ofertas que van al tipo de licitación, sin incorporar bajas o mejoras en el precio. La Junta Consultiva de Aragón, ya en su informe 6/2014, de 3 de marzo, se muestra de acuerdo:

• “La conclusión—que comparte plenamente esta Junta— es que en estos casos se desvirtúa igualmente la importancia del precio respecto al resto de los criterios de adjudicación aplicados, al no distribuirse efectivamente todos los puntos posibles.”

Resulta claro que la fórmula indicada en el planteamiento no incluye referencia alguna al presupuesto base de licitación, por lo que todas las ofertas recibirían puntuación, incluso las que coincidieran con dicho presupuesto base de licitación y (teóricamente, aunque debieran ser excluidas) aquellas que la superasen.

Teniendo en cuenta todo lo indicado, resulta posible que se desista del procedimiento y se inicie otro, en el que se incluya una fórmula adecuada y correcta para la valoración del criterio precio.

Conclusiones

1ª. La fórmula de valoración del precio no resulta conforme con lo establecido en la LCSP 2017, puesto que otorga puntuación a cualquier oferta, incluyendo aquellas que no mejoren el presupuesto base de licitación, lo que desvirtúa la ponderación de los criterios.

2ª. Puede considerarse que el defecto de la fórmula es una infracción no subsanable y es necesario para corregirla desistir del contrato.