abr
2021

¿Cabe el incremento generalizado del complemento específico a determinados colectivos del ayuntamiento por encima del límite de masa salarial prevista en la LPGE 2021?


Planteamiento

Este ayuntamiento está en trámite de aprobar la RPT. Mientras ésta se elabora, se pretende elevar el complemento específico de determinados colectivos (educación, servicios, algunos técnicos y habilitados). La subida que se pretende implantar se ha negociado en mesa y se va a presentar para su aprobación en el próximo pleno. Con la subida del complemento específico pretendida la masa salarial sube un 1,6 %. El presupuesto para el ejercicio 2021 también está en fase de elaboración.

¿Esa subida del complemento específico se ha de llevar al pleno en un punto concreto y único para ese acuerdo o se puede aprobar dentro del expediente de aprobación del presupuesto?

¿En el informe de intervención del expediente de aprobación cómo se ha de proceder respecto a esa subida de la masa salarial? ¿Se ha de reparar o se puede justificar en base a las tareas que realizan los trabajadores que ocupan los puestos cuyo complemento se modifica?

Respuesta

El art. 4 del RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local, define y establece los requisitos del complemento específico, al disponer que:

  • “1. El complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo, aunque al fijarlo podrán tomarse en consideración conjuntamente dos o más de las condiciones particulares mencionadas que puedan concurrir en un puesto de trabajo.
  • 2. El establecimiento o modificación del complemento específico exigirá, con carácter previo, que por la Corporación se efectúe una valoración del puesto de trabajo atendiendo a las circunstancias expresadas en el número 1 de este artículo.
  • 3. Efectuada la valoración, el Pleno de la Corporación, al aprobar la relación de puestos de trabajo, determinará aquéllos a los que corresponde un complemento específico, señalando su respectiva cuantía.
  • 4. La cantidad global destinada a la asignación de complementos específicos figurará en el presupuesto y no podrá exceder del límite máximo expresado en el artículo 7.2, a), de esta norma.”

Del apartado 2º anteriormente transcrito se deduce claramente que cualquier modificación del complemento específico requiere previamente que se efectúe una valoración del puesto de trabajo. Y esa valoración debe realizare de conformidad con los criterios señalados en el art. 4.1, también trascrito. En consecuencia, no es suficiente que se haya negociado en la mesa de negociación con los representantes sindicales, siendo imprescindible que se valoren cada uno de los puestos de trabajo cuya modificación del complemento se plantea; sin que sea suficiente justificarse en base a las tareas que realizan los trabajadores que ocupan los puestos cuyo complemento se modifica, o, por lo menos, tiene que tener forma de valoración de los puestos de trabajo.

Por otra parte, el precepto exige que se apruebe por el pleno de la corporación la cuantía del complemento específico, competencia ratificada por el art. 22.2.i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, según la cual corresponde al pleno “la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios”.

Y puesto que exige una aprobación específica del pleno de la corporación no puede aprobarse dentro del expediente de aprobación del presupuesto municipal, porque requiere un pronunciamiento expreso diferente: la fijación de la cuantía del complemento específico y otro distinto la aprobación del presupuesto municipal; por lo que es aconsejable que figure en un punto concreto y distinto al de la aprobación del presupuesto municipal.

Por otra parte, desde hace años, las normas respecto a la limitación del incremento de retribuciones al personal al servicio de la Administración Pública (en el que se incluyen las entidades locales) plantean unas características comunes:

  • 1.- Se prohíbe los incrementos retributivos superiores a los previstos en las respectivas leyes de presupuestos generales del Estado -LPGE-. Y este límite es aplicable tanto a los funcionarios como al personal laboral.
  • 2.- Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los fijados en cada LPGE son inaplicables.
  • 3.- Estos límites se excepcionan para las adecuaciones retributivas singulares y excepcionales para determinados puestos de trabajo.
  • 4.- Los preceptos que regulan estas limitaciones son básicos y, por tanto, de aplicación general.

Estos criterios se recogen también para el año 2021 en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 -LPGE 2021-, al disponer en el art. 18.Dos que “en el año 2021, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 0,9 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2020, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo”.

Añadiendo el art. 18.Siete LPGE 2021, que:

  • “Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.”

Así también, el art. 18.Ocho señala que los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los fijados en este artículo “deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que se opongan al mismo”.

De los preceptos transcritos se deducen tres consecuencias:

  • 1.- El incremento de las retribuciones para el ejercicio 2021 no puede superar el 0,9% respecto al ejercicio 2020.
  • 2.- Como hemos indicado, cualquier acuerdo o convenio que establezca un incremento superior al citado en el párrafo anterior es inaplicable.
  • 3.- No obstante, se admiten adecuaciones singulares y excepcionales que resulten imprescindibles.

En relación con ello, recomendamos la lectura de las consultas siguientes:

  • - ¿Es posible la aplicación retroactiva de acuerdos económicos y sociales que implican incrementos retributivos de empleados municipales?
  • - Valoración de los puestos de trabajo al elaborar una RPT por primera vez: adecuación retributiva de carácter singular y excepcional, superior a los límites fijados en la LPGE 2016.
  • - Incidencia de la valoración de ciertos puestos de trabajo en el límite del incremento de retribuciones prevista en la LPGE.
  • - Aprobación de RPT por vez primera en el ayuntamiento: posibilidad de efectuar adecuaciones retributivas imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo.
  • - Incidencia de la falta de aprobación del presupuesto municipal en la nueva RPT que supone un incremento de gasto.
  • - Posibilidad de aprobar RPT municipal aunque el incremento retributivo supere el límite fijado por la LPGE 2016.

Como se indica en esta última consulta recomendada:

  • “…las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, no están sujetos a la limitación establecida en el apartado Dos del art. 19 de la citada LGPE 2016, siempre que traigan causa de una correcta valoración de los puestos de trabajo nunca realizada anteriormente, o por razones de creación de nuevos puestos, o modificación sustancial de los preexistentes, realizada mediante la aplicación de conocimientos científicos o prácticos que busquen la objetiva adecuación entre el contenido del puesto y su compensación económica, y teniendo en cuenta que, de conformidad con lo previsto en el art. 4 del RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los Funcionarios de Administración Local, para la Catalogación de los Puestos de trabajo de una Entidad Local, en concordancia con lo dispuesto en el art. 74 TREBEP, es preceptiva su valoración previa, sobre la base de la determinación objetiva de elementos legalmente evaluables, relacionados con las funciones, tareas y circunstancias particulares de cada puesto de trabajo, la RPT así aprobada (con la prudencia que merece este asunto) no tiene porqué estar sujeta a la limitación de las retribuciones de los funcionarios públicos.”

Así también, como indica el TCu en su Sentencia de 13 de septiembre de 2019: 

  • “La autonomía retributiva, de existir, no significa reconocer un ámbito exento de la vigencia del principio de legalidad, sino que debe llevarse a cabo en el marco de los mandatos legislativos expresados en las Leyes de Presupuestos. Esta doctrina desde la Sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 de mayo (RTC 1986\63), señala que los incrementos retributivos de las Administraciones Públicas deben ajustarse a lo establecido en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año, añadiendo que el carácter básico de los preceptos en los que se establece esta limitación retributiva tiene su amparo en el artículo 149 de la Constitución, en el que se asigna al Estado la competencia para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, dado el gran peso que tienen para la Hacienda Pública las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Tanto funcionario como laboral….”.

A nuestro juicio la subida generalizada a ciertos colectivos del complemento específico que implica un incremento de la masa salarial (1,6%) superior al previsto en la LPGE 2021 (0,9%) no se ajusta a la legalidad vigente, puesto que sólo son admisibles variaciones singulares y excepcionales que resulten imprescindibles, por lo que no pueden ser generalizados a determinados colectivos.

En relación al “carácter singular y excepcional” que pueda justificar incrementos superiores a los fijados en la Ley, la Sentencia del TS de 13 de octubre de 2014 manifiesta que:

  • “…consideramos absolutamente convincente la argumentación de oposición de la Abogada del Estado en su doble aspecto de: a) la vinculación a los presupuestos fácticos de que parte la Sentencia, entre los que no se incluye ninguno atinente a circunstancias excepcionales , base de partida para la eventual subsunción del caso en la excepción del nº 7 del art. 22 de la Ley 26/2009 de Presupuestos Generales del Estado; y b) de la interpretación del referido precepto legal, determinante de la imposibilidad de incluir el caso actual, que consiste en un cambio generalizado de las retribuciones de todos los empleados por la aprobación de una nueva Relación de Puestos de Trabajo, en el supuesto fáctico de dicho precepto legal, referido a adecuaciones retributivas necesarias de carácter singular y excepcional, interpretación avalada por la jurisprudencia atinadamente invocada en su escrito a la que procede que nos atengamos. De la que destacamos la cita que se realiza en la misma sentencia:
  • c) Que aunque sea cierto que la nueva RPT fue la causa de los incrementos retributivos por encima de lo permitido, «la mera aprobación de tal instrumento de ordenación no puede considerase circunstancia singular y excepcional, como señala la Sentencia de instancia, para excluir la aplicación del párrafo 2 del art. 22 de la LPGGE, pues derrotaría y haría inane su tenor: bastaría aprobar formalmente este instrumento, para que la limitación impuesta por la Ley de PPGGE (cuya legitimidad ha sido reiteradamente consagrada por la Jurisprudencia de nuestro TS, como citábamos en nuestra demanda) quedará sin efecto»; y que «una mejora retributiva generalizada, como la realizada por el Ayuntamiento aprobando la RPT referida en nuestro escrito de interposición, así como en la pág. 6 de nuestra demanda y en la Sentencia citada, nunca puede ser razonablemente considerada como ‘singular ’, puesto que se trata de una verdadera contradicción en los términos». En abono de tal planteamiento se citan las siguientes sentencias:...”.

Añadiendo la citada Sentencia del TS que:

  • “…la excepción del núm. 7 del art. 22 de la Ley 26/2009 de Presupuestos Generales del Estado; y b) de la interpretación del referido precepto legal, determinante de la imposibilidad de incluir el caso actual, que consiste en un cambio generalizado de las retribuciones de todos los empleados por la aprobación de una nueva Relación de Puestos de Trabajo, en el supuesto fáctico de dicho precepto legal, referido a adecuaciones retributivas necesarias de carácter singular y excepcional ….”

La conclusión es clara: el carácter singular y excepcional impide que el incremento de las retribuciones por encima del máximo previsto legalmente pueda afectar a la totalidad o a la mayoría de los trabajadores, siendo sólo posible cuando afecta a alguno de ellos o a varios, pero no a la mayoría o a varios colectivos determinados

Por ello, recogemos aquí lo ya dispuesto en las consultas “Limitaciones a los incrementos retributivos para el personal al servicio de Entidades Locales. Beneficios fiscales derivados de Convenio o Acuerdo de personal” y “¿Pueden los incrementos retributivos recogidos en la RPT ser superiores a los previstos en el RD-ley 24/2018?”, en el sentido de que una reiterada jurisprudencia, que tiene su origen en los diferentes TSJ, viene manteniendo habitualmente que el denominado “carácter singular y excepcional” del precepto al que nos referimos significa que las adecuaciones retributivas de los puestos de trabajo que puedan sobrepasar los límites señalados en las Leyes en ningún caso pueden afectar a la generalidad, o a la casi totalidad, de los existentes en la organización, dado que en ese supuesto “bastaría invocar la implantación de un proyecto de reforma administrativa para que se pudiera rebasar el tope máximo establecido en la Ley de Presupuestos”(Sentencia del TSJ Galicia de 11 de mayo de 2005). El TSJ Galicia en su Sentencia de 2 de mayo de 2002 determina que:

  • “...si pudiera ser suficiente la invocación de la implantación de una reforma administrativa para poder superar el límite señalado en la Ley de Presupuestos fácilmente se podría dar pábulo al fraude de ley y quebraría el objetivo de contención del gasto público que se propone el gobierno de la nación con el establecimiento de tal límite...”.

Dicho esto, a nuestro juicio, el incremento retributivo debe repararse de legalidad, sin que pueda ampararse o justificarse en las tareas que realizan los trabajadores que ocupan los puestos cuyo complemento se modifica si no cumplen los requisitos expuestos relativos fundamentalmente al carácter singular y excepcional, imprescindible por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

Conclusiones

1ª. La subida del complemento específico debe aprobarse por el pleno de la corporación en un punto concreto y único, sin que resulte procedente incluirlo dentro del expediente de aprobación del presupuesto municipal.

2ª. A nuestro juicio, el informe de la intervención municipal debe ser de reparo de legalidad por cuanto el incremento del complemento específico en los términos expuestos no se ajusta a la legalidad vigente, fundamentalmente respecto a la necesaria valoración de los puestos de trabajo y por exceder del límite de la masa salarial prevista en la LPGE 2021.