Planteamiento
Se pretende aprobar un reglamento de fondo de acción social para el ejercicio siguiente, ya que el actual reglamento es impreciso e indeterminado. En el nuevo reglamento se contemplan ayudas por familia numerosa y ayudas por alquiler de vivienda, pago de hipoteca o compra de vivienda habitual, redactadas de la siguiente forma:
- “1. La prestación de ayuda para vivienda estará destinada a sufragar los gastos ocasionados por el alquiler, pago de hipoteca, o compra de la vivienda habitual del personal al servicio de la Organización. La mera solicitud de la ayuda se considerará como declaración jurada de que la vivienda objeto de la ayuda es la vivienda habitual de la persona solicitante.
- 2. Deberán de acreditarse documentalmente los gastos habidos para la obtención de esta ayuda durante el período de justificación del presente reglamento, sin que pueda superarse los límites contenidos en el artículo 3. Asimismo, como el empadronamiento en la vivienda objeto de la ayuda del solicitante y su unidad familiar.
- La ayuda por familia numerosa, que tiene por objeto contribuir, con una prestación económica, a paliar el aumento de gastos que implica ser familia numerosa en la actualidad”.
¿Es posible que estos conceptos sean concebidos como ayudas incluidas en el fondo de acción social o no?
¿Existe alguna normativa que nos pueda aclarar tales extremos y saber si la ayuda para sufragar gastos por alquiler, pago de hipoteca o vivienda habitual del personal al servicio de la organización, así como la ayuda por familia numerosa son legales como ayudas de acción social y en qué términos?
Respuesta
Hay que distinguir si el empleado al servicio del ayuntamiento al que se le aplica el reglamento lo es en régimen de personal laboral o funcionario.
Respecto al personal funcionario, aunque la jurisprudencia se ha mostrado vacilante, actualmente el TS ha sentado ya varios criterios en relación a la cuestión planteada en la consulta. Concretamente en sus sentencias de 20 de marzo de 2018 (EDJ 2018/26799) y de 14 de marzo de 2019 (EDJ 2019/523732), han señalado que:
- “… esta sala ha hecho pronunciamientos expresamente dirigidos a los premios de jubilación y ha señalado que no son conformes a Derecho " porque infringen la disposición adicional cuarta del TRRL y la disposición final segunda de la LRBRL ; además no se pueden amparar en el artículo 34 de la Ley 30/1984 porque no atienden a los supuestos allí previstos porque no son retribuciones contempladas en la regulación legal, ni un complemento retributivo de los definidos en el artículo 5 del Real Decreto 861/1984 y tampoco se ajustan a las determinaciones del artículo 93 de la LRBRL (cf . sentencia de 9 de septiembre de 2010, recurso de casación 3565/2007, con remisión a las sentencia que cita).
- 4º Pues bien en el caso que enjuició la sentencia 20 de marzo de 2018 (recurso de casación 2747/2015) -referido al Ayuntamiento de Icod de los Vinos- esta Sala ha advertido la naturaleza retributiva del premio allí cuestionado pues no respondía " a una contingencia o infortunio sobrevenidos, sino que se devengan simplemente por la extinción de la relación de servicio funcionarial cuando se alcanza la edad de la jubilación forzosa o la necesaria para obtener la jubilación anticipada. No se dirigen pues a compensar circunstancias sobrevenidas de la naturaleza de las que inspiran las medidas asistenciales -esto es, determinantes de una situación de desigualdad- sino que asocian a un supuesto natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás no específico del Ayuntamiento sino común a toda la función pública, una gratificación.”
Por tanto, claramente el TS distingue entre los premios a la jubilación y las ayudas asistenciales debidas a contingencia o infortunio sobrevenidos determinantes de una situación de desigualdad. De forma que mientras que el TS determina abiertamente la ilegalidad de los premios de jubilación parece dar cabida a otro tipo de ayudas sociales.
En parecidos términos se pronuncia el TS en la sentencia de 20 de julio de 2023 (EDJ 2023/687820), en la que manifiesta que:
- “Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015, n.º 2717/2016, n.º 459/2018 y n.º 1183/2021. (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada>>.”
Extrapolando estas consideraciones a las ayudas objeto de consulta entendemos que, dado que la vivienda es un derecho constitucionalmente protegido y todas las administraciones públicas establecen programas de ayudas para la adquisición o alquiler de viviendas a personas que carezcan de recursos suficientes para ello, es posible conceder dichas ayudas a funcionarios por considerarlas de carácter social, siempre y cuando se establezcan otras condiciones vinculadas a la renta o a la capacidad económica de la persona beneficiaria de las ayudas.
Otro tanto cabe decir de las ayudas por familia numerosa, puesto que, a nuestro juicio, también se pueden incardinar en ayudas de carácter social.
Si bien, respecto de la vivienda, el TS, mediante sentencia de 4 de mayo de 2023 (EDJ 2023/565618), entiende que:
- “… hemos de declarar que la concesión de una vivienda pública en arrendamiento de acuerdo con un determinado programa de ayuda social no implica que la Administración adquiera una obligación permanente y continuada de resolver la situación habitacional de quien obtuvo dicha vivienda, sino tan sólo el cumplimiento efectivo de lo previsto en el concreto plan de ayuda y en sus propios términos. De esta forma, las incidencias posteriores respecto a la ocupación de la vivienda no dan lugar a que pueda pretenderse una prestación equivalente o análoga a la otorgada en su día al amparo de lo prevenido en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción.”
Pero lo dicho respecto a los funcionarios no es aplicable cuando el régimen jurídico al que está sometido el trabajador resulta ser el laboral, porque en este ámbito jurídico la norma permite que los convenios del personal laboral con su empleador, sea o no una administración pública, sean mucho más amplios.
Recordemos que el art. 7 del RDLeg. 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, dispone que:
- “El personal laboral al servicio de las Administraciones públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan.
- No obstante, en materia de permisos de nacimiento, adopción, del progenitor diferente de la madre biológica y lactancia, el personal laboral al servicio de las Administraciones públicas se regirá por lo previsto en el presente Estatuto, no siendo de aplicación a este personal, por tanto, las previsiones del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores sobre las suspensiones de los contratos de trabajo que, en su caso, corresponderían por los mismos supuestos de hecho.”
Es difícil establecer unas pautas sobre lo que son ayudas de carácter social y cuándo tienen carácter retributivo, y, en la mayoría de ocasiones, hay que realizar un análisis caso a caso para determinar si las ayudas tienen carácter social o retributivo, que en muchos casos acaban en los tribunales y son éstos los que determinan su calificación, por lo que, a falta de normativa concreta, hay que acudir a criterios jurisprudenciales.
Conclusiones
1ª. A nuestro juicio, las ayudas para vivienda (alquiler, adquisición o hipoteca) o por familia numerosa, pueden considerarse como ayudas a incluir en el fondo de acción social, sobre todo si estas ayudas se vinculan también a la capacidad económica del beneficiario.
2ª. No existe normativa concreta aplicable, más allá de las ayudas sociales que concede el ayuntamiento, por lo que los criterios son los que señala la jurisprudencia.
