Aprobación de nueva RPT consecuencia de decisión judicial: eficacia retroactiva del acto en relación a empleados públicos jubilados afectados

Planteamiento

En este Ayuntamiento se ha aprobado una RPT con efectos económicos retroactivos a 1 de enero de 2016, dado que la anterior fue declarada nula por sentencia judicial firme. Los funcionarios y laborales jubilados que prestaron servicios solicitan el abono de los atrasos desde esa fecha hasta que se extinguió su relación de servicios.

¿Tendrían derecho? En caso afirmativo, para saber la diferencia retributiva a que tendrían derecho por las retribuciones complementarias, habría que identificar el puesto homólogo al que estaban adscritos en su día. De haberse suprimido el mismo, ¿qué puesto se debe tener en cuenta? ¿El plazo de prescripción sería cuatro años para los funcionarios y uno para el personal laboral? ¿Cuándo empezaría el inicio del cómputo del plazo de prescripción? ¿Pueden facilitarme jurisprudencia al respecto?

Respuesta

Con carácter introductorio, conviene recordar los conceptos de Plantilla (plazas) y Relación de Puestos de Trabajo (puestos) -RPT-, instrumentos de planificación de los recursos humanos a través de los cuales se realiza la ordenación del personal de las Administraciones Públicas, analizando para ello brevemente las disposiciones legales vigentes en la materia. Debemos partir, en el ámbito de la Administración Local, de lo dispuesto en el art. 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, precepto que establece que:

• “Las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública.”

En parecidos términos, el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, nos remite a la legislación básica sobre función pública, siendo el art. 74 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, el que dispone que:

• “Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.”

Dicho lo anterior, se puede definir la RPT como el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación y racionalización del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, concretando aspectos tales como los requisitos para el desempeño de cada puesto, la denominación y características esenciales de los mismos, requisitos exigidos para su desempeño o, como se deriva del supuesto de hecho, la determinación de una retribución complementaria como el complemento específico.

En cuanto a la Plantilla, cabe indicar que corresponde a cada Corporación Local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la Plantilla, la cual debe responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia, y debe establecerse de acuerdo con la ordenación general de la economía, sin que los gastos de personal puedan rebasar los límites que se fijen con carácter general (art. 90.1 LRBRL).

La Plantilla tiene un ámbito más general, pues no determina las características esenciales del puesto, ni requisitos para su ocupación, y su finalidad es distinta, predominantemente de ordenación presupuestaria, viniendo constituida por un documento enumerativo del conjunto de plazas de la organización, con especificación de sus características singulares, condiciones de ejercicio y nivel jerárquico. Está, como se ha indicado, íntimamente unida al presupuesto (capítulo I), siendo una documentación necesaria que debe incorporarse a los presupuestos generales anualmente para su aprobación, pudiendo ser modificada a lo largo del ejercicio presupuestario respetando el mismo procedimiento que para su aprobación.

El TC ha tenido ocasión de declarar en diversas ocasiones (Sentencias del TC de 18 de octubre de 1993, de 29 de marzo de 1990, o de 23 de abril de 1986, entre otras) el amplio margen de que gozan las Administraciones Públicas a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras organizativas, así como para configurar o concretar el status del personal a su servicio. Ello es una manifestación de la potestad de autoorganización de las Administraciones Locales reconocida en el art. 4 LRBRL, la cual está referida, fundamentalmente, a la facultad para establecer sus propias estructuras organizativas, de conformidad con la Constitución -CE- y los límites que establezca el legislador, debiendo en todo caso respetar la preceptiva negociación sindical TREBEP.

Consecuentemente, es cada Administración la que puede y debe valorar las concretas necesidades de su organización administrativa y definir las características de los puestos de trabajo que forman parte de su estructura administrativa en ejercicio de esa potestad de autoorganización, potestad que se materializa mediante la aprobación o modificación de las correspondientes RPT, debiendo incluir al menos lo dispuesto en el art. 74 TREBEP y, en su caso, en la normativa autonómica que resulte de aplicación.

A los efectos puramente procedimentales, puede resultar ilustrativo el modelo de expediente “Expediente para la creación de plaza y puesto de trabajo de funcionario (modificación de plantilla y de RPT) y modificación de las retribuciones complementarias de otro puesto trabajo (modificación de RPT). Andalucía”.

Para analizar un posible abono retroactivo de las retribuciones actualizadas debemos partir de lo que dispone la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, en su art. 39.3:

• “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.”

De lo anterior se deduce que hay dos supuestos de hecho que habilitan a otorgar efectos retroactivos a un acto administrativo, que son:

• 1º. Que se trate de actos que se dicten en sustitución de actos anulados.

• 2º. O bien, que se trate de actos que produzcan efectos favorables al interesado.

En ambos supuestos de hecho, además, es necesario que se cumplan dos requisitos para otorgar eficacia retroactiva a los actos:

• 1º. Que los supuestos de hecho necesarios existan ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto.

• 2º. Que con la aplicación retroactiva del acto no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.

Ello significa que sería posible la retroactividad de la aprobación de la nueva RPT, con efectos del día 1 de enero de 2016, motivada en este caso por la resolución judicial que declaró nulo dicho acto, afectando, a nuestro juicio y salvo que del fallo judicial se pudiera derivar una conclusión distinta, a la globalidad de empleados de alta y en nómina durante los períodos correspondientes, con independencia de que hayan finalizado su relación funcionarial o laboral con el Ayuntamiento consultante, identificando el puesto homólogo al que estaban adscritos en su día, o, en caso de haberse suprimido, tomando como referencia puestos análogos de la misma clasificación profesional.

Ello es así porque los efectos de la sentencia sobre el acto de aprobación de la RPT son ex tunc, lo que siempre lleva aparejado una ineficacia retroactiva, es decir, desde el primer momento en que se dictó el acto que se declara nulo. Por tanto, sería procedente incoar expediente por parte del Ayuntamiento para proceder a reconocer y abonar las cantidades resultantes si las diferencias son a favor del trabajador o, en su caso, reclamar la devolución de los pagos indebidos a los trabajadores que hubieran podido ver incorporados a sus nóminas conceptos retributivos que adolecen del vicio de nulidad.

Los órganos jurisdiccionales se han encargado de concretar cuándo prescribe el derecho de los empleados públicos a reclamar las retribuciones devengadas, aceptando la jurisprudencia el carácter singular y autónomo de cada nómina a efectos de su impugnación individualizada ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. Así, la Sentencia del TS 20 de abril de 1993 ha venido afirmando que el pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas no atribuye a cada una de éstas el carácter reproductor de la anterior, pues más que una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referida a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo, en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto periodo y a los que puede acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga.

El impago por parte de la Administración de una cantidad a la que un empleado tenga derecho, lo que crea es un derecho de crédito que se extingue, no porque no se recurra una o varias nóminas concretas, sino única y exclusivamente porque el afectado no reclame el cumplimiento del mismo antes del transcurso del plazo de prescripción a que alude la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-, conforme señala el TS en Sentencia de 15 de noviembre de 2006, plazo que la citada LGP sitúa en cuatro años (art. 25).

Como manifestamos en la Consulta “Reclamación de atrasos retributivos derivados de una modificación de la RPT: eficacia retroactiva”:

• “...la aplicación de los efectos retributivos derivados de una modificación de la RPT, como acto administrativo que es, deberá surtir efectos desde su aprobación (salvo que el acuerdo establezca otra fecha), por lo que, a nuestro juicio, si del estudio del expediente se desprende que al empleado le hubiera correspondido una retribución mayor de aplicarse correctamente la valoración efectuada en su día de su puesto de trabajo, correspondería abonarle las diferencias retributivas dejadas de percibir en los últimos cuatro años (o desde la fecha de la aprobación de la modificación de la RPT si ésta fuese más reciente; es decir, si la modificación de la RPT se produjo, por ejemplo, el 1 de enero de 2013, sólo podrá reclamar desde esa fecha). Y ello en base al art. 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-. Véanse las Sentencias del TS, como las de 23 de enero de 2009, de 1 de julio de 2010, de 8 de julio de 2010 y de 9 de septiembre de 2010, entre otras, que establecen que el plazo de prescripción es el de cuatro años, tal como establece el art. 25.1 LGP.”

En cuanto al plazo de prescripción para reclamar cantidades retributivas de la Administración resultan de interés las Consultas siguientes:

• - ¿Qué plazo máximo tiene un funcionario del Ayuntamiento para reclamar una cantidad retributiva?

• - Plazo de prescripción de la reclamación de retribuciones salariales.

• - En la reclamación de cantidades por los funcionarios por diferencias económicas, ¿desde cuándo computa el plazo de prescripción?

Dicho lo anterior y analizando el planteamiento de la consulta, con las debidas cautelas por desconocer el fondo o el contenido del fallo judicial, debemos sostener que el supuesto de hecho acaecido es sustancialmente distinto de aquellos casos en los se produce una reclamación de diferencias retributivas, o cantidades no satisfechas por error en los cálculos, en los cuales operan, tal y como ha quedado expuesto, los plazos de prescripción (4 años para el personal funcionario y 1 para el personal laboral), puesto de lo que se trata es de subsanar un acto administrativo que ha sido declarado nulo dictando uno nuevo, ajustado a lo dispuesto en la sentencia judicial y llevando a cabo lo allí establecido, lo cual conlleva a reconocer unas cantidades retributivas que debieron percibirse.

Finalmente, recomendamos igualmente la lectura de las Consultas siguientes:

• - Declaración judicial de nulidad de RPT: ¿conlleva devolución de retribuciones percibidas por funcionarios que vieron incrementados los puntos del complemento específico y nivel de destino con la RPT anulada?

• - Abono con carácter retroactivo de complemento de moneda previsto en el acuerdo de funcionarios.

• - Ejecución de sentencia judicial de anulación parcial del acuerdo de aprobación de la RPT.

• - Andalucía. ¿Es imprescindible la publicación de la RPT municipal para su validez y eficacia? ¿Cómo podría acometerse más rápidamente una RPT ante la falta de medios humanos propios para hacerlo?

• - Bizkaia. La valoración de puestos de trabajo que supone incremento retributivo ¿sería compatible con las limitaciones de la LPGE 2016? ¿Cabe la eficacia retroactiva? ¿Los habilitados nacionales han de regirse por esa valoración?

• - Posible eficacia retroactiva de la modificación de la RPT del Ayuntamiento por tener efectos favorables. Requisitos.

• - Bizkaia. Posibilidad de modificar la RPT del Ayuntamiento con efectos retroactivos. Requisitos.

• - Incremento de retribuciones de funcionario con carácter retroactivo tras la aprobación de la RPT.

• - Consecuencias de la declaración judicial de nulidad del acuerdo de aprobación de la relación y valoración de puestos de trabajo.

Conclusiones

1ª. La RPT se erige como el instrumento técnico idóneo y obligatorio a través del cual se puede actualizar el contenido y valoración económica de cada puesto, previa motivación y justificación, en ejercicio de la potestad de autoorganización legalmente reconocida a las Entidades Locales.

2ª. Sería posible la retroactividad de la aprobación de la nueva RPT, con efectos del día 1 de enero de 2016, motivada en este caso por la sentencia judicial que declaró nulo dicho acto, afectando, a nuestro juicio y salvo que del fallo judicial se pudiera derivar una conclusión distinta, a la globalidad de empleados de alta y en nómina durante los períodos correspondientes, con independencia de que hayan finalizado su relación funcionarial o laboral con el Ayuntamiento consultante, identificando el puesto homólogo al que estaban adscritos en su día, o, en caso de haberse suprimido, tomando como referencia puestos análogos de la misma clasificación profesional y retribuciones.

3ª. Con las debidas cautelas por desconocer el fondo o el contenido del fallo judicial, consideramos que el supuesto de hecho acaecido es sustancialmente distinto de aquellos casos en los se produce una reclamación de diferencias retributivas, o cantidades no satisfechas por error en los cálculos, en los cuales operan los plazos de prescripción (4 años para el personal funcionario y 1 para el personal laboral), puesto en este caso de lo que se trata es de subsanar un acto administrativo que ha sido declarado nulo dictando uno nuevo, ajustado a lo dispuesto en la sentencia judicial o en cumplimiento de ella, y llevando a cabo lo allí establecido, lo cual conlleva a reconocer unas cantidades retributivas que debieron percibirse desde la fecha indicada (1 de enero de 2016).