Apreciación de circunstancias de especial interés o utilidad municipal para la concesión de bonificaciones del ICIO

Planteamiento

El ayuntamiento tiene regulada la ordenanza del ICIO recogiendo de forma general que se podrán conceder bonificaciones del 95% para aquellas obras que sean “declaradas de especial interés o utilidad municipal...", es decir, siguiendo el literal del art. 103.2 letra a) TRLRHL. No obstante, no tiene desarrollados los aspectos sustantivos concretos a aplicar tales como las características concretas de las obras que permitan apreciar el "especial interés o utilidad municipal". Ya se está trabajando para corregir el redactado de la ordenanza a futuro.

El problema ha surgido cuando se ha autorizado la gran reforma de un complejo deportivo en el municipio, con uso de asociaciones y federaciones deportivas, inclusivo uso de particulares. Los sujetos pasivos del ICIO han instado la bonificación del ICIO alegando circunstancias sociales (fomento del deporte y salud, convivencia ciudadana y cohesión familiar y social saludable derivado de las actividades deportivas) así como de fomento del empleo (derivado de las actuaciones y de los partidos semanales a realizarse y del número de visitantes ajenos al término municipal que concurrirán al término)

Tenemos que informar el expediente y los casos que hemos encontrado en sentencias judiciales hacen referencia a centros sanitarios o educativos de enseñanza reglada.

Tampoco hemos conseguido encontrar argumentos en contra.

¿Consideran adecuado entender que un complejo deportivo puede incardinarse dentro de las especiales condiciones sociales y de fomento del empleo?

Respuesta

El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -ICIO- es un tributo que, junto al Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana -IIVTNU-, forman el grupo de impuestos potestativos que prevé el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-. Este carácter facultativo supone que las entidades locales han de regular mediante ordenanza fiscal los diferentes aspectos del tributo tanto para su imposición como para su regulación.

Así, el TRLRHL en su art. 100.1 define el ICIO como un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición.

Añadiendo el art. 102.1 TRLRHL que la base imponible del impuesto está constituida por el coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra, y se entiende por tal, a estos efectos, el coste de ejecución material de aquélla.

De los preceptos expuestos podemos extraer las siguientes notas distintivas del ICIO:

• - Es un impuesto facultativo, voluntario, es decir, la corporación puede no exigirlo.

• - Es un impuesto indirecto, puesto que grava el consumo o gasto de la renta, consistente en la realización de una construcción, instalación u obra.

• - Es de devengo instantáneo, se produce cuando se inicia la construcción, instalación u obra.

• - Es un impuesto objetivo, puesto grava una manifestación de la riqueza sin tener en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo.

• - Tiene carácter real, porque grava la manifestación de la capacidad económica cuando se realiza una construcción, instalación u obra sin ponerla en relación con una persona determinada.

• - Es un impuesto de gestión exclusiva de la entidad local.

El art. 103.2.a) TRLRHL dispone que las ordenanzas fiscales podrán regular las siguientes bonificaciones sobre la cuota del impuesto: 

• “a) Una bonificación de hasta el 95 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.”

Del precepto transcrito se deducen las siguientes características:

• 1.- Se trata de una bonificación potestativa, es decir, voluntaria para la corporación, que podrá o no contemplarla en la ordenanza fiscal.

• 2.- El importe máximo de la bonificación es del 95%, pudiendo la ordenanza fiscal regular un porcentaje menor.

• 3.- En las construcciones, instalaciones u obras que pueden beneficiarse de la bonificación deben concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo, debiendo quedar acreditado en el expediente las circunstancias concretas.

• 4.- Aunque se contemple en la ordenanza fiscal la bonificación, el pleno de la corporación tiene expresamente que declarar el especial interés o utilidad municipal de las construcciones, instalaciones u obras.

• 5.- La concesión de la bonificación debe instarse por el interesado.

• 6.- Para la declaración que debe realizar el pleno de especial interés o utilidad municipal de las construcciones, instalaciones u obras, basta el acuerdo de la mayoría simple.

La Sentencia del TS de 5 de mayo de 2009 señala que:

• “No cabe la menor duda, a la vista de la redacción del precepto, que la Ley dejaba un amplio margen de configuración a las Corporaciones Locales, tanto sobre la intensidad de la bonificación, sobre las condiciones para la aplicación de la misma, tratándose de un beneficio rogado, en cuanto sólo se podía aplicar previa solicitud del sujeto pasivo, si existía un acuerdo de carácter general de establecimiento de la bonificación y de regulación de sus aspectos formales y materiales, y si el Pleno así lo decidía por mayoría simple.”

Por otro lado, la Sentencia del TSJ Castilla y León de 20 de junio de 2019, realizando una recopilación de sentencias de otros Tribunales Superiores de Justicia, manifiesta lo siguiente:

• “Como se aprecia de su redacción el establecimiento de dicha bonificación tiene carácter discrecional y no obligatorio, dependiendo por tanto de su previsión o establecimiento en las Ordenanzas municipales, ahora bien, una vez establecida su concreción o concesión ya no es un acto discrecional, sino que estaríamos ante un supuesto de conceptos jurídicos indeterminados, sometidos al control jurisdiccional y no a la mera discrecionalidad de la Administración.

• (…) La norma, en consecuencia, remite a la decisión discrecional de los Ayuntamientos la regulación, primero, de la existencia misma de la bonificación y, segundo, de su alcance, al remitir a la correspondiente Ordenanza reguladora la formación tanto de los aspectos sustantivos como de los aspectos formales (entre los que, indudablemente, se encuentra la especificación de las circunstancias que justifiquen la declaración del interés o utilidad municipal).

• La discrecionalidad, sin embargo, solo existe cuando del establecimiento, regulación y cuantificación a través de la Ordenanza reguladora del Impuesto se trata, pero, una vez regulada la bonificación a través de Ordenanza, la aplicación de la misma al caso concreto por el Ayuntamiento no supone el ejercicio de una potestad discrecional de ninguna clase. Antes al contrario, nos encontramos ante una potestad de tipo o carácter reglado de modo que, en las antedichas circunstancias -esto es, una vez el Ayuntamiento ha reconocido y regulado la bonificación en la correspondiente Ordenanza reguladora del Impuesto- la declaración de interés o utilidad municipal si se dan los requisitos o presupuestos previstos en la Ordenanza, con la consecuente aplicación de la bonificación, resulta obligada para el Ayuntamiento, agotándose la discrecionalidad municipal con la regulación normativa de la bonificación. No se trata, en consecuencia, del ejercicio de potestades discrecionales por la Administración municipal sino que, habiendo hecho uso el Excmo. Ayuntamiento (…) de la habilitación legal, incluyendo en la Ordenanza reguladora del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras la citada bonificación, con idéntica redacción que la de la normativa estatal anteriormente trascrita, la cuestión estriba en esclarecer si concurre en el supuesto concreto aquí examinado un concepto jurídico indeterminado como es de del «interés o utilidad municipal» a los efectos del reconocimiento y aplicación de la bonificación de hasta el 95% en la cuota del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y, en particular, circunstancias sociales que evidencien tal clase de interés.”

Es evidente que tanto las “especiales condiciones sociales” como el “fomento del empleo” son conceptos jurídicos indeterminados, correspondiendo a la corporación, a través de la ordenanza fiscal correspondiente, su concreción; por ello, coincidimos con el consultante en el sentido de que se inste una modificación de la ordenanza fiscal y se concreten los aspectos necesarios para la concesión de la bonificación.

Mientras tanto, se deberá realizar una interpretación de la norma de conformidad con la legislación vigente. Y en este sentido, recordemos que el art. 12 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, en sus dos primeros apartados establece las reglas generales de interpretación de las normas tributarias, al disponer que:

• “1. Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del art. 3 del Código Civil.

• 2. En tanto no se definan por la normativa tributaria, los términos empleados en sus normas se entenderán conforme a su sentido jurídico, técnico o usual, según proceda.”

Es evidente que las normas tributarias no deben interpretarse de forma extensiva o expansiva (Sentencia del TS de 8 de julio de 2020), pero desde luego la reforma de un complejo deportivo en el municipio tiene o puede tener un carácter social al fomentar el deporte, la salud, etc., pudiendo crear puestos de trabajo eventual o incluso estables. Por lo que, a nuestro juicio, podría concederse la subvención solicitada.

No obstante, será la corporación la que, al declarar el carácter de la obra de especial interés o utilidad municipal, debe apreciar si concurren las circunstancias sociales, culturales o de fomento del empleo que justifican la concesión de la bonificación.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, en la reforma de un complejo deportivo pueden concurrir circunstancias sociales, culturales o de fomento de empleo que justifiquen la concesión de la bonificación del ICIO.

2ª. En todo caso, corresponde al pleno de la corporación la declaración de la obra de especial interés o utilidad municipal si considera que concurren las circunstancias citadas.