nov
2020

Aportaciones patrimoniales por el ayuntamiento a empresas municipales con incumplimiento de reglas fiscales: limitaciones de la Disp. Adic. 9ª LRBRL


Planteamiento

El ayuntamiento, con remanente de tesorería positivo, está en situación de inestabilidad en la liquidación del ejercicio 2019. Tenemos una sociedad de capital 100% municipal, sectorizada por la IGAE como Administración Pública, que tiene una importante deuda que amortizar y cuya cuenta de resultados arroja reiteradas pérdidas desde el año 2011 hasta la actualidad. Sin embargo, sus resultados de explotación son positivos como consecuencia de las transferencias que el ayuntamiento ha realizado tanto del capítulo 4 como del capítulo 7 en la cantidad necesaria para el pago de intereses y amortización de la deuda existente correspondiente a cada anualidad.

Como consecuencia de lo anterior, no se aplicó en su momento lo dispuesto en la Disp. Adic. 9ª LRBRL y ahora nos surgen estas dudas:

- Las limitaciones que establece la Disp. Adic. 9ª LRBRL, de efectuar aportaciones patrimoniales a entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación, ¿deben entenderse únicamente aplicables a las aportaciones imputadas al capítulo 8 de gastos, según la Orden EHA/3565/2008?

- Si no se encuentran afectadas por esta limitación las aportaciones efectuadas para el funcionamiento ordinario de las sociedades municipales, ¿se deberían considerar aportaciones patrimoniales las transferencias que se vienen imputando al capítulo 4 y 7 de gastos para cubrir déficit/pérdidas de la entidad dependiente por necesidades de financiación?

- Dado que la sociedad municipal no tiene ninguna actividad (por tanto, no hay gastos de funcionamiento ordinario) y que el importe neto de la cifra de negocios es cero, es posible que las transferencias que se realizan por parte del ayuntamiento para cubrir necesidades de financiación de la sociedad se debieran imputar al capítulo 8º y no al capítulo 4º y 7º, por lo que el ayuntamiento, dado que está inmerso en un PEF, no podría realizar estas transferencias (o aportaciones patrimoniales). ¿Qué opinan al respecto?

- Al haber sido suspendidas las reglas fiscales y, por tanto, “dar por cumplidos los PEF”, ¿es posible la aplicación de la excepción señalada en la Disp. Adic. 9ª LRBRL (“Excepcionalmente las Entidades Locales podrán realizar las citadas aportaciones patrimoniales si, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, hubieren cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad”)?

Respuesta

Varias son las cuestiones planteadas por el suscriptor que requieren de un análisis profundo de diferentes temas, y que intentaremos resumir en los siguientes puntos.

En primer lugar, junto con la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), y la Disp. Adic. 9ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), dos normas básicas, en el ámbito que afecta a la estabilidad presupuestaria, tenemos que tener en cuenta que en no pocas ocasiones el Ministerio competente en cada caso, generalmente el de Hacienda, ha ido interpretando los diferentes cambios o actualizaciones normativas que se han ido produciendo, entre ellas, la más reciente de suspensión de las reglas fiscales (conforme al Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de octubre de 2020, EDL 2020/34749, presentado en el Congreso de los Diputados mediante Comunicación de 13 de octubre de 2020 para su autorización, EDL 2020/34695, y aprobado por esta Cámara en sesión de 20 de octubre de 2020, EDL 2020/34706).

Por dicho motivo, trataremos de resolver las cuestiones planteadas, teniendo en cuenta no sólo la normativa de aplicación directa, sino igualmente las manifestaciones de los responsables del Ministerio al respecto.

Dicho lo anterior, en la primera cuestión se plantea si las limitaciones que establece la Disp. Adic. 9ª LRBRL para efectuar aportaciones patrimoniales a entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación, deben entenderse únicamente aplicables a las aportaciones imputadas al capítulo 8 de gastos, según la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales (EDL 2008/217015).

Como punto de partida, es necesario acudir a la redacción de la citada Disp. Adic. 9ª LRBRL, que establece que:

  • “1. (…).
  • Las entidades mencionadas en el párrafo anterior durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste no podrán realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación. Excepcionalmente las Entidades Locales podrán realizar las citadas aportaciones patrimoniales si, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, hubieren cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad.”

Del literal del enunciado de la pregunta, el consultante parte de la premisa del incumplimiento de la estabilidad en el ejercicio 2019, y debemos tener en cuenta que la limitación que establece la Disp. Adic. 9ª LRBRL se remite a la existencia de un Plan Económico-Financiero -PEF- vigente. Debemos entender, en todo caso, que la liquidación en una situación normal con incumplimiento del principio de estabilidad (sin suspensión de reglas fiscales, cuya singularidad se abordará posteriormente), dará lugar a la elaboración y, en su caso, aprobación del PEF correspondiente por el órgano competente que proceda.

Realizada la matización anterior, la cuestión que se plantea limita el concepto de aportación patrimonial a un factor de imputación presupuestaria, pues se pregunta sobre si debemos entender las limitaciones de la Disp. Adic. 9ª LRBRL a una transferencia a favor de la sociedad municipal que se tramite en el capítulo 8 de gastos, de activo financiero. Damos por hecho que el hecho relevante no es la imputación presupuestaria, sino la naturaleza de dicha aportación.

En este sentido, la Disp. Adic. 9ª LRBRL, introducida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308), no desarrolla la cuestión de qué debemos entender como “aportación patrimonial”.

Teniendo en cuenta la relación existente entre la redacción dada por la LRSAL y la LOEPYSF, podemos acudir a la acepción que la normativa referente a la estabilidad contiene en cuanto a qué considerar aportación patrimonial. Así, el Manual de cálculo del déficit en Contabilidad Nacional adaptado a las Corporaciones Locales de la IGAE (EDD 2009/134464), recoge, dentro de su epígrafe IV.4.4, una explicación al respecto, determinando que:

  • “Las sociedades anónimas o limitadas participadas por las administraciones públicas, así como los entes de derecho público, fundaciones públicas y consorcios pueden recibir aportaciones patrimoniales de la administración en forma de ampliaciones de capital, aportaciones de socios para compensar pérdidas, aportaciones al patrimonio de fundaciones o de entes de derecho público".

Por tanto, debemos entender, en nuestra opinión, que las referencias que la LRBRL hace en su Disp. Adic. 9ª a las aportaciones patrimoniales, son las que se deberían realizar en el capítulo 8, dejando al margen aquellas transferencias que se realicen para sufragar gastos de funcionamiento o corrientes, o proyectos de inversión.

En segundo lugar, plantea el consultante si, en el caso de llegar a la conclusión obtenida en el punto anterior, no existiría limitación a la posibilidad de transferencias corrientes y de capital para sufragar pérdidas.

De nuevo debemos acudir al razonamiento realizado en el primero de los puntos, y en la redacción dada de aportaciones patrimoniales por la IGAE en el Manual de Estabilidad, por cuanto la posibilidad de hacer frente a pérdidas de la entidad dependiente se han de entender necesariamente como aportaciones patrimoniales, no debiendo incidir el hecho de imputar las mismas a uno u otro capítulo. Es decir, que sin perjuicio de que su imputación correcta sea el capítulo 8 de gastos, el hecho de imputar a otro capítulo no hace perder la naturaleza de la aportación. Entendemos que el capítulo 4 o 7 tiene que ser utilizado, como ya se ha dicho, para hacer frente a gastos corrientes o de funcionamiento de la sociedad, o, en su caso, para hacer frente a proyectos de inversión, pero no para hacer frente a pérdidas estructurales o coyunturales, cuya tramitación debe responder a un objeto diferente y su imputación presupuestaria también.

Este planteamiento igualmente resuelve la parte de la consulta referida a la imposibilidad de realizar transferencias como aportaciones patrimoniales desde el ayuntamiento cuando exista un PEF en vigor, que entendemos efectivamente como no posible, por incumplimiento de la Disp. Adic. 9ª LRBRL.

Por otro lado, se plantea que, al haber sido suspendidas las reglas fiscales y, por tanto, “dar por cumplidos los PEF”, si es posible la aplicación de la excepción señalada en la Disp. Adic. 9ª LRBRL.

En este caso, debemos acudir a la escasa redacción del citado Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de octubre de 2020 (EDL 2020/34749) por el que se suspenden las reglas fiscales y ratificado por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en sesión de 20 de octubre de 2020 (EDL 2020/34706).

Dicho acuerdo apenas desarrolla la mera citación de dicha suspensión. No obstante lo anterior, en interpretación realizada por la Subdirección General de Gestión Presupuestaria y Financiera de Entidades Locales de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda, en las jornadas que a tal efecto ha realizado el Colegio Oficial de Secretarios Interventores y Tesoreros el pasado día 29 de octubre de 2020, y ante la cuestión planteada en los mismos términos que el suscriptor ahora realiza, la Subdirección General interpretó de manera indubitada que la suspensión de las reglas fiscales “dan por superados” los PEF vigentes y, por tanto, debemos entender que la limitación a la que se refiere la citada Disp. Adic. 9ª LRBRL decae por no darse el supuesto de hecho de tener en vigor un PEF.

Por tanto, en base a lo anterior, debemos responder de manera afirmativa a la posibilidad de realizar aportaciones patrimoniales, no porque acudamos de manera excepcional a la segunda parte del apartado 2º de la Disp. Adic. 9ª LRBRL sino porque no se encuentra vigente ningún PEF desde el pasado día 20 de octubre.

La Oficina Virtual de Coordinación Financiera con las Entidades Locales ha publicado el 11 de noviembre de 2020 un documento del Ministerio de Hacienda que recoge las “Preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las comunidades autónomas y las entidades locales” (EDD 2020/702456), y de la lectura e interpretación del apartado 2º de dicho documento se concluye en los mismos términos expuestos.

Conclusiones

. Las limitaciones que establece la Disp. Adic. 9ª LRBRL para efectuar aportaciones patrimoniales a entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación, deben entenderse, a nuestro juicio, únicamente aplicables a las aportaciones que persigan los objetivos recogidos en el apartado IV del Manual de cálculo del déficit en Contabilidad Nacional adaptado a las Corporaciones locales de la IGAE.

2ª. Las aportaciones mediante transferencias imputadas al capítulo 4 y 7 de gastos deben realizarse para hacer frente a gastos de funcionamiento o proyectos de inversión de la sociedad, pero no para cubrir déficit/pérdidas de la entidad dependiente por necesidades de financiación.

3ª. Un ayuntamiento con PEF en vigor, y en situación de no suspensión de reglas fiscales, no podría realizar aportaciones, ni en el capítulo 4, ni en el capítulo 7, ni en el capítulo 8 de gastos, para cubrir necesidades de financiación de la sociedad.

4ª. Conforme la interpretación realizada por la Subdirección General de Gestión Presupuestaria y Financiera de Entidades Locales de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda, los PEF vigentes a 20 de octubre de 2020 se entienden superados, por lo que no operan las limitaciones a las que se refiere la Disp. Adic. 9ª LRBRL al no tener ningún PEF en vigor a partir de ese momento, pudiendo realizar, en nuestra opinión, aportaciones patrimoniales a la sociedad.


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