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2021

Aplicación del art. 133 LPACAP a la aprobación y modificación de ordenanzas fiscales y no fiscales: ¿es imprescindible la consulta pública?


Planteamiento

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 133 de la Ley 39/2015, en relación a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, en caso de tratarse de la aprobación de la modificación de un reglamento (suministro de abastecimiento de agua), ¿sería imprescindible la consulta pública? ¿Y para la modificación de una ordenanza fiscal?

Respuesta

Es necesario que transcribamos el art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, relativo a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos.

Pues bien, el art. 133.1 LPACAP dispone que con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

  • a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
  • b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
  • c) Los objetivos de la norma.
  • d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Continuando el mismo artículo indicando que:

  • “2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
  • 3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.
  • 4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
  • Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.”

El TC, mediante Sentencia de 24 de mayo de 2018, considera que:

  • “El artículo 133 regula específicamente dos consultas con el fin de proporcionar a los destinatarios de la iniciativa la «posibilidad de emitir su opinión», previo acceso a «los documentos necesarios», que serán «claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia» (apartado tercero). Se afirman como obligatorias salvo en el caso de «normas presupuestarias u organizativas» o cuando concurran «razones graves de interés público que lo justifiquen» (apartado cuarto, primer párrafo).
  • Una es la consulta a través del portal web previa a la redacción del borrador de ley o reglamento para recabar la opinión de los sujetos y organizaciones representativas potencialmente afectados acerca de los problemas que la iniciativa pretende solucionar, su necesidad, oportunidad y objetivos, así como otras posibles respuestas (apartado primero). Podrá prescindirse de ella en los casos citados y, además, si así lo prevé el régimen de tramitación urgente que resulte de aplicación y cuando la propuesta carezca de impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a sus destinatarios o regule aspectos parciales de una materia (apartados primero y cuarto, segundo párrafo).
  • La segunda consiste en la publicación del texto ya redactado en el portal web correspondiente a fin de dar audiencia a los ciudadanos afectados y conseguir cuantas aportaciones adicionales puedan realizar otras personas o entidades (apartado segundo, primer inciso).”

Sobre la modificación de las ordenanzas fiscales, el Informe de 10 de enero de 2018 de la DGT, relativo al impacto de la LPACAP en el procedimiento de aprobación de ordenanzas fiscales, concluye que dado que supone una regulación de aspectos parciales de la materia, claramente se observa que el único trámite al que se refiere la norma por este motivo es el de la consulta pública (art. 133.1 LPACAP) y no el de la audiencia e información pública (art. 133.2 LPACAP), por lo que éste debe realizarse aunque se trate de la modificación de una ordenanza fiscal.

Pero tenemos que citar también que la Sentencia del TSJ Castilla y León de 14 de junio de 2018, al analizar el incumplimiento del requisito de participación ciudadana en la elaboración de la ordenanza fiscal, entiende que:

  • “La ausencia de dicho trámite de información pública no puede considerarse como causa de nulidad de pleno derecho de la Ordenanza, al tener meros efectos internos de preparación de la redacción de proyectos de Ordenanzas, no teniendo que ser las opiniones que se manifestasen ni admitidas ni siquiera contestadas, careciendo de efecto vinculante alguno, sin perjuicio de que la actividad regulada no tiene impacto significativo en la actividad económica dada que se trata de una tasa por servicios que ya se venían prestando y abonando por los vecinos en su calidad de usuarios de los distintos servicios.”

En el mismo sentido se manifiesta el TSJ Asturias en su Sentencia de 28 de enero de 2019 al entender que:

  • “…respecto a la falta del trámite de Audiencia e Información Pública (art. 133.2 LPAC), ha de indicarse que el trámite legalmente exigible para el caso aquí examinado es el previsto en los arts. 49 de la LBRL y 17 del TRLHL, el cual ha sido observado por el Ayuntamiento de Oviedo, tal y como se desprende del examen de la documentación obrante a los folios 430 a 449 del Expediente Administrativo.”

También en el mismo sentido se pronuncia el TSJ Galicia en su Sentencia de 14 de febrero de 2020, al considerar que:

  • “…según informe de la Dirección General de Tributos de 19 de enero de 2018, sobre el impacto de la Ley 39/2015 en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales, el trámite de consulta previa establecido en el artículo 133 de la Ley 39/2015, en la medida en que no tiene equivalente en el TRLRHL, dado el carácter ex novo del mismo, no puede considerarse incluido en el trámite de participación ciudadana regulado en el artículo 17 del TRLRHL, pues son dos trámites distintos y que se realizan en dos momentos y formas diferentes, por lo que se concluye que en el procedimiento de aprobación de ordenanzas fiscales debe incluirse el trámite de consulta pública previa regulado en el artículo 133 de la Ley 39/2015. Ahora bien, en el propio informe se excluye dicho trámite, al amparo del apartado 4, para los casos de modificación de una ordenanza fiscal ya aprobada con anterioridad, por tratarse de una regulación parcial de la materia. Criterio que sería aplicable al caso de autos en el que se siguió el procedimiento del artículo 17 TRLHL que, desde luego, colma la finalidad de participación ciudadana que inspira los trámites previstos en la LPAC ex novo, por lo que su omisión en ningún caso sería merecedora de una consecuencia como la postulada por la sociedad demandante: la nulidad de pleno derecho de la modificación operada. En igual sentido, sentencias del TSJ de Castilla León de 14 de junio de 2018, recurso 574/2018 (FJ 3º), o TSJ de Asturias de 28 de enero de 2019, recurso 144/2018, (FJ 7º).”

Siguiendo el criterio de la DGT, si se trata de una modificación de la ordenanza no es necesario la aplicación íntegra del art. 133 LPACAP, pero en el caso de que se trate de una ordenanza ex novo sí es aplicable íntegramente con los dos tipos de consulta.

En nuestra opinión, lo dicho por la DGT en relación con las ordenanzas fiscales es perfectamente aplicable a las ordenanzas no fiscales, porque lo señalado la DGT se aplica a cualquier modificación de una ordenanza (entendemos que fiscal o no); en la medida de que supone una alteración de aspectos parciales de la materia y no tenga un impacto significativo puede omitirse la consulta regulada en el apartado primero del citado art. 133.1 LPACAP.

Aunque ya hemos visto que los Tribunales Superiores de Justicia mayoritariamente entienden que la omisión de dicho trámite no determina la nulidad de la ordenanza.

Conclusiones

1ª. Para la aprobación ex novo de ordenanzas fiscales o no fiscales, además de las respectivas normas locales, debe tenerse en cuenta el art. 133 LPACAP.

2ª. Siguiendo el criterio de la DGT para la modificación de una ordenanza fiscal no es necesaria la consulta pública a que se refiere el art. 133.1 LPACAP.

3ª. A nuestro juicio, para la modificación de una ordenanza no fiscal no es necesaria la consulta pública a que se refiere el art. 133.1 LPACAP si la propuesta normativa no tiene un impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios o regula aspectos parciales de una materia.