Aplicación de la doctrina de actos propios en materia de inspección municipal de tributos

Planteamiento

En el municipio, desde tiempo inmemorial, se adoptó por el pleno del ayuntamiento el acuerdo de imposición y ordenación de la tasa de vados. Sin embargo, las empresas establecidas en el polígono industrial nunca se han dado de alta en la matrícula, siendo sólo los vecinos del casco urbano quienes tributan por la citada tasa. Dicha situación existe hace más de 30 años.

En la actualidad y para tratar de poner fin a esta situación, se han iniciado actuaciones inspectoras. El período objeto de comprobación inspector comprende los últimos 4 años y, en caso de ser procedente, se impondrá la pertinente sanción por falta de presentación de la declaración al amparo del art. 192 LGT. Frente a ello, los sujetos inspeccionados alegan como argumento central la llamada "doctrina de los actos propios” al considerar que el ayuntamiento queda vinculado por la actuación tácita ejercida durante esos 30 años y, por ello, no puede posteriormente adoptar un comportamiento contrario pretendiendo exigir con carácter retroactivo los últimos 4 años.

Nos gustaría conocer su opinión y conocer la doctrina y jurisprudencia en relación con el valor del precedente como fuente del derecho administrativo.

Respuesta

El RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, regula la posibilidad de imposición de tasas en las entidades locales, al determinar en el art. 20.1 que:

• “1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

• A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

• B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera…”.

El art. 20.3.h), en relación al primero de los supuestos contemplados en el art. 20.1.A), reconoce, entre otros, que:

• “3. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los siguientes:

• (…) h) Entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase.”

Regulada por el ayuntamiento la necesidad de imposición de la tasa, debemos acudir, por un lado, al art. 23.1 TRLRHL, para la determinación del sujeto pasivo, que en los siguientes términos reconoce que:

• “1. Son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria:

• a) Que disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.3 de esta ley.

• b) Que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.4 de esta ley.”

Y por otro lodo, estaremos a lo contemplado en la ordenanza fiscal reguladora de la misma, en virtud de lo previsto en los arts. 15 a 19 TRLRHL, donde el propio ayuntamiento podrá regular aspectos sustantivos de los sujetos pasivos, conforme al art. 16.1.a).

Dando por hecho, por tanto, que las empresas establecidas en el polígono son sujetos pasivos del impuesto por darse en ellos el hecho imponible de la tasa regulada por el ayuntamiento, debemos ahora analizar la gestión del cobro de este tributo.

El art. 26.2 TRLRHL, en relación al devengo, determina lo siguiente:

• “Cuando la naturaleza material de la tasa exija el devengo periódico de ésta, y así se determine en la correspondiente ordenanza fiscal, el devengo tendrá lugar el 1 de enero de cada año y el período impositivo comprenderá el año natural, salvo en los supuestos de inicio o cese en la utilización privativa, el aprovechamiento especial o el uso del servicio o actividad, en cuyo caso el período impositivo se ajustará a esa circunstancia con el consiguiente prorrateo de la cuota, en los términos que se establezcan en la correspondiente ordenanza fiscal.”

Situación ésta que, a falta de conocimiento de la regulación específica de la ordenanza del ayuntamiento que eleva la cuestión, podemos dar como aplicable.

Pues bien, establecido el marco normativo general de aplicación, pregunta el suscriptor la posibilidad de aplicación de la llamada doctrina de los actos propios, invocada por los sujetos pasivos, en relación a la liquidación de los últimos cuatros años, toda vez que la tasa no ha sido cobrada, aun cuando correspondía, en los últimos 30 años.

No procede analizar la regulación de las tareas inspectoras de la Administración, ni tampoco los periodos sobre los que procedería realizar liquidaciones no practicadas y no prescritas, por cuanto dichos aspectos han sido enunciados en la pregunta elevada por el suscriptor, y sobre la que manifestamos nuestro acuerdo; es decir, de conformidad con la regulación contemplada en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, procedería liquidar, tras la realización de tareas de inspección tributaria, aquellos hechos imponibles realizados de un periodo no prescrito (como poco, 4 años anteriores).

Sin embargo, se pregunta el suscriptor la posibilidad de aplicación, como consecuencia de las alegaciones presentadas por los sujetos pasivos del polígono, a los que no se les ha liquidado la tasa regulado desde hace años, de la llamada teoría de los actos propios.

Como recoge la consulta “Reclamación de indemnización por ciudadano por caída en el mismo sitio que otro que fue indemnizado por el Ayuntamiento: ¿debe reconocerse responsabilidad patrimonial por la teoría de los actos propios?”, dicha doctrina, que podemos enmarcarla dentro del principio general del derecho “Nadie puede ir contra sus propios actos”, alberga un principio de coherencia que se enmarca dentro de la disciplina de los actos propios y de aceptación de las consecuencias vinculantes que se desprenden de ellos. Ya en una doctrina temprana del TC se definió este principio como “la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno” (Sentencia del TC de 21 de abril de 1988, FJ 5º).

El principio aludido, puesto en consonancia con el planteamiento formulado por la entidad consultante, requiere traer a colación la doctrina del TC elaborada al respecto del principio de igualdad; así, la Sentencia del TC de 4 de noviembre de 1987, en su FJ 2º, recordaba la doctrina, aquí aplicable, de que “la vulneración del principio de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos, y la de que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria”.

La jurisprudencia (Sentencia del TS de 12 de junio de 2007) vincula esta máxima al principio de buena fe, pues ambos protegen la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar, de cara al futuro, la conducta que los actos anteriores hacían prever. En lo que se refiere a los actos contradictorios de la Administración, se ha estimado (Sentencia de la AN de 18 de abril de 2007) que este principio no puede invocarse frente a propuestas de resolución, actos de trámite, ni, en general, contra aquellas decisiones que no se formalicen resolutivamente.

Respecto a la materia tributaria, aspecto concreto en el que se centra la consulta que nos ocupa, podemos remitirnos a la Sentencia del TS de 18 de octubre de 2012, que analiza la teoría de los actos propios e indica que:

• “…la llamada doctrina de los actos propios (…) significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.”

Dicha posición debe ser puesta en relación con el principio de protección de la confianza legítima, el cual ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del TS; así, en su Sentencia de 16 de septiembre de 2002 se fundamenta que:

• “Además, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley (...), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos.”

Dicho lo anterior, debemos deducir que la invocada doctrina de los actos propios está vinculada a un comportamiento activo y nunca a una conducta omisiva, pero, además, también debe vincularse a la buena fe.

El hecho de que el ayuntamiento dejara de liquidar durante los años que se indican no es un comportamiento activo, sino más bien una dejación. La ordenanza estaba vigente y se daban los presupuestos jurídicos para liquidar, por lo que, independientemente de que la doctrina jurídica de los actos propios sea fuente indirecta del derecho, a nuestro juicio no resulta de aplicación al supuesto.

Conclusiones

1ª.La falta de liquidación por el ayuntamiento durante un tiempo de las tasas a los correspondientes sujetos pasivos, no constituye una declaración de voluntad objetiva de la entidad que le vincule respecto a la relación de causalidad de la nueva petición, ya que no se puede prejuzgar la existencia de igualdad en ambos supuestos (no liquidar y después liquidar), ni se deduce un cambio criterio de apreciación del ayuntamiento ante hechos iguales, sino más bien un ajuste a la legalidad y un ejercicio de igualdad respecto de los demás obligados tributarios del municipio, y, por tanto, consideramos que no resulta aplicable la aludida doctrina de los actos propios.

2ª. Procede la liquidación de los ejercicios no prescritos conforme a la ordenanza.