Aplicación de bonificación por domiciliación de tributos locales, irretroactividad de Ordenanzas fiscales y devolución de tasas por no prestación de servicios durante el estado de alarma por coronavirus

Planteamiento

Atendiendo a la situación excepcional que estamos viviendo por la declaración del estado de alarma, ¿es posible la aplicación del art. 26.3 TRLRHL a los servicios de recepción obligatoria (basura) atendiendo al cierre obligatorio? En caso afirmativo, ¿cómo se aplicarían los prorrateos trimestrales? ¿Se podrían aplicar mensuales o incluso diarios?

En la tasa por ocupación con mesas y sillas, ¿cabe la aplicación del prorrateo diario atendiendo a la duración del estado de alarma?

El art. 9.1 TRLRHL establece la posibilidad de bonificación de un 5% por domiciliación. ¿Se podría aplicar aunque la deuda esté aplazada (por la situación causada por el estado de alarma), entendiendo que implica colaboración en la recaudación de ingresos? ¿Esta bonificación se podría regular de manera genérica mediante acuerdo de aplicación a nuestro sistema tributario o tendríamos que modificar las Ordenanzas fiscales en las que quisiéramos incluirla? ¿Cuál sería el procedimiento legal que deberíamos seguir para aplicar esta bonificación para este año?

Respuesta

Para que cualquier tributo sea exigible es imprescindible que se realice el hecho imponible y se devengue el tributo.

El art. 20.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, define el hecho imponible como “el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal”.

Respecto de las tasas, el art. 2.2.a) LGT las define como los “tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado”.

Precepto que es reiterado en el art. 20.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-; añadiendo el apartado 2 del citado precepto que:

• “Se entenderá que la que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras.”

De conformidad con lo dispuesto en el art. 26.1 TRLRHL, las tasas se devengan, según la naturaleza de su hecho imponible:

• “a) Cuando se inicie el uso privativo o el aprovechamiento especial, o cuando se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad, aunque en ambos casos podrá exigirse el depósito previo de su importe total o parcial.

• b) Cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente.”

Añadiendo el art. 26.3 TRLRHL que “cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa o el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente”.

Como indica la Sentencia del TS de 5 de febrero de 2010, cuando “no haya llegado a prestarse por causas no imputables al sujeto pasivo, en cuyo caso nos encontramos ante un caso de falta de devengo y exigibilidad de la tasa (…) que determina la devolución del importe correspondiente”.

Es evidente que en las tasas por prestación de servicios, sean o no obligatorios, cuando no se presta el servicio por causas ajenas a la voluntad del interesado, durante el tiempo en el que no se le ha prestado el servicio no se ha producido el hecho imponible ni, en consecuencia, se ha devengado la tasa, por lo que procede la devolución del importe correspondiente.

Y decimos que es independiente de que el servicio sea o no obligatorio, porque si el servicio se ha interrumpido por causas no imputables al interesado, no se ha prestado el servicio y eso es lo fundamental, lo que determina la posibilidad de exigencia de la tasa. Por tanto, en nuestra opinión, aunque se trate de servicios de recepción obligatoria como la recogida de los residuos sólidos (recogida de basura), si ésta se ha interrumpido no procede el cobro de la tasa.

Esta situación es aplicable también a los supuestos en los que se trate de un establecimiento que realice una de las actividades que se hayan suspendido por la declaración del estado de alarma y que obligatoriamente haya tenido que cerrar por imposición de la Ley.

Recordemos que el RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, declaró el estado de alarma en todo el territorio nacional, con todas las consecuencias que ello supone, sobre todo para la economía nacional.

Concretamente, el art. 10 RD 463/2020 establece una serie de medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales; de tal manera que en el apartado 1º del citado precepto se dispone que:

• “Se suspende la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, sanitarios, centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías, lavanderías y el ejercicio profesional de la actividad de peluquería a domicilio. En cualquier caso, se suspenderá la actividad de cualquier establecimiento que, a juicio de la autoridad competente, pueda suponer un riesgo de contagio por las condiciones en las que se esté desarrollando.”

Como decimos, en nuestra opinión, el establecimiento está cerrado porque así lo ha establecido la Ley debido a la situación de pandemia que ha provocado la declaración del estado de alarma. Por tanto, la situación creada es ajena al interesado, que no tiene la culpa ni le es imputable a él el cese de la actividad. En esta situación, a nuestro juicio, debe aplicarse el art. 26.3 TRLRHL y no cobrarse por los servicios que no se le pueden prestar al sujeto pasivo, incluido el de recogida de residuos sólidos.

Lo dicho es aplicable, con carácter general, pero sin duda con más motivo a la ocupación del dominio público con mesas y sillas, donde el interesado, al suspender el ejercicio de su actividad por imposición del estado de alarma, no habrá ocupado el dominio público, por lo que no se ha producido el hecho imponible y, en consecuencia, no se puede exigir la tasa por la ocupación del dominio público.

Respecto al prorrateo, la norma lógicamente no desciende a ese nivel de detalle y no se regula. A nuestra consideración, esta situación deberá regularla el propio Ayuntamiento en función de lo que las tecnologías le permitan. Entendemos que el prorrateo debe ser lo más exhaustivo posible, de tal manera que si se pudiera realizar de forma diaria, mejor, porque sería lo más justo, sería la forma de cobrar al usuario sólo los días que se le ha prestado el servicio o ha ocupado el dominio público. O, al contrario, descontarle de la tasa aquellos días en los que no se le ha prestado el servicio o no ha podido ocupar el dominio público porque su actividad está cerrada debido a la declaración del estado de alarma.

Efectivamente, el art. 9.1 TRLRHL contempla la posibilidad de que las Ordenanzas fiscales puedan “establecer una bonificación de hasta el cinco por ciento de la cuota a favor de los sujetos pasivos que domicilien sus deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera, anticipen pagos o realicen actuaciones que impliquen colaboración en la recaudación de ingresos”.

Como se puede observar, se trata de una bonificación potestativa que debe incluirse en la o las Ordenanzas fiscales para que se pueda aplicar. Y puede contemplarse en cada una de las Ordenanzas fiscales en las que se pretenda aplicar la bonificación, pero si se quiere aplicar a todas las Ordenanzas fiscales que regulen tributos de vencimiento periódico, es suficiente con que se introduzca la bonificación en la Ordenanza general de gestión y recaudación que tenga la Entidad Local, lo que simplifica enormemente su aplicación.

Respecto de las deudas domiciliadas que se aplacen, será lo que determine la Ordenanza fiscal o la Ordenanza general. En este sentido, la Entidad Local goza de gran autonomía para configurar el régimen de la bonificación dada lo escueta de su regulación en la Ley.

Vemos difícil la aplicación de esta bonificación para el ejercicio actual, dado que es aplicable a las deudas de vencimiento periódico y éstas suelen devengarse el uno de enero; aun así, respecto de aquellas tasas de vencimiento periódico que se devenguen con posterioridad al 1 de enero, entendemos que puede ser aplicable, por ejemplo una tasa de devengo periódico que se devengue semestralmente, por lo que el 1 de junio podría aplicarse dicha bonificación.

No así respecto de los tributos que se devenguen el 1 de enero, dado que las Ordenanzas fiscales no pueden tener, en principio, efecto retroactivo, por lo que no podría aplicarse.

Sobre la posibilidad de la aplicación retroactiva de las Ordenanzas fiscales nos hemos pronunciado en varias consultas, cuya lectura recomendamos:

• - ¿Es posible fijar en Ordenanza la reducción del tipo impositivo del IIVTNU con efectos retroactivos?

• - ¿Puede el Ayuntamiento vincular la cuantificación de la tasa por entrada de vehículos a través de las aceras al valor catastral del inmueble afectado? ¿Cabe derogar la Ordenanza fiscal con efectos retroactivos?

• - Posible retroactividad favorable de ayudas concedidas por el Ayuntamiento para fomento de la natalidad.

En ellas decíamos que, en principio, la irretroactividad de las normas sólo se predica de aquellas que son desfavorables, porque el art. 9.3 de la Constitución -CE- garantiza la “irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.

El TS es contundente respecto a la irretroactividad de las Ordenanzas fiscales en Sentencia de 16 de julio de 1993, en la que señala que:

• “A efectos decisorios del problema planteado, es de significar, que la Ley de Bases 7/85, de 2 de abril, en su artículo 70.2, subordina la entrada en vigor de la ordenanza a la publicación de la misma en el Boletín Oficial de la Provincia, al decir que: «no entrará en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto, y haya, además transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 de tal Ley», pronunciándose en el mismo sentido el artículo 190.1 y 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, al preceptuar, que: 1) «Los acuerdos definitivos de imposición de tributos y las correspondientes ordenanzas reguladoras, así como sus modificaciones, se publicarán íntegramente en el Boletín Oficial de la Provincia», y 2) «De los expresados acuerdos y ordenanzas se remitirá copia a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma, dentro de los treinta días siguientes a su aprobación, y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto conforme a lo previsto en el apartado anterior y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril», preceptos que no solamente no establecen la posibilidad de retroactividad de las Ordenanzas Fiscales que se dicten a su amparo, sino que más bien se pronuncian del modo más terminante por la no retroactividad, al establecer que «no entrarán en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto y haya además transcurrido el plazo», por lo que entender que una ordenanza fiscal sometida a esta normativa, puede tener efectos retroactivos, es como manifiesta la parte apelante, establecer retroacción no solamente sin una norma legal que expresamente la establezca, sino presumiéndola en contra de una norma de tal rango que, en definitiva, establece la no retroactividad, no pudiéndose olvidar tampoco que como se señala en la sentencia de 23 de mayo de 1989, la absoluta retroactividad seria un ataque al principio constitucional de seguridad jurídica…la que implica que el Juzgador en caso de duda «haya de decidirse por la no retroactividad siempre que de la norma no se infiera claramente lo contrario».

• (…) Por otra parte, la naturaleza jurídica de la ordenanza, no es sino la propia de un acto normativo como la califica este Alto Tribunal en su sentencia de 25 de abril de 1986, cuando habla de actos administrativos generales o normativos, o el mismo artículo 106.2 de la Ley de Bases 7/85, de 2 de abril, al establecer que «la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria, se ejercerá a través de las ordenanzas fiscales reguladoras de los Tributos…», y a estos actos normativos o reglamentarios, no le son aplicables las posibilidades de retroactividad que establece el artículo 45.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo que solo se refiere a los actos administrativos estricto sensu o propiamente dichos y no a los demás aspectos del actuar de la Administración, y así esta Sala en su sentencia de 13 de febrero de 1989, ha establecido, que «si bien la retroactividad puede ser establecida por una Ley, es más que dudoso que pueda hacerlo un reglamento…lo que obliga a concluir que la retroactividad queda excluida de la potestad reglamentaria de la Administración».

• (…) Tampoco cabe la aplicación analógica del artículo 9 de nuestra Constitución, pues si bien es cierto, que este precepto establece la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, lo que hace pensar en la retroactividad de las normas favorables, ello es con los requisitos del artículo 2.3 del Código Civil, aparte que las normas fiscales no son sancionadoras como evidencia que si el anteproyecto de la Constitución Española, se refería a ellas, en su artículo 9.3 las distinguía de dichas normas sancionadoras y de las restrictivas, y al darse redacción definitiva en el texto constitucional, a dicho artículo, excluye expresamente aquella referencia que se hacía en el texto primitivo, por lo que es evidente que ni directamente, ni por aplicación a contrario sensu o por analogía, quepa que sin un texto legal que implícitamente al menos establezca la retroactividad, pueda aplicarse ésta.”

Por tanto, no es posible que la modificación de la Ordenanza fiscal para reducir el tipo impositivo tenga efectos retroactivos sobre hechos imponibles ya devengados.

Finalmente, puede resultar de utilidad el modelo de expediente “Expediente para la devolución de ingresos indebidos en relación a tributos locales”.

Conclusiones

1ª. Consideramos que no procede cobrar a los establecimientos comerciales e industriales cerrados por motivo de la declaración de alarma la tasa de recogida de residuos (basura) porque no se les presta el servicio por causas ajenas a su voluntad.

2ª. A nuestro juicio, los prorrateos se deben aplicar por el Ayuntamiento de la forma que tenga por conveniente, debiendo ponderar en la medida de lo posible que se pueda aplicar el prorrateo a la realidad de la prestación del servicio, pudiendo aplicarse incluso diariamente.

3ª. Igualmente, en la tasa por ocupación del dominio público con mesas y sillas, procede el prorrateo diario por el tiempo en el que no ocupen el dominio público por causas ajenas a la voluntad del sujeto pasivo.

4ª. Será el Ayuntamiento quien decida si la bonificación por domiciliación se aplica a aquellas deudas domiciliadas que hayan solicitado el aplazamiento debido al estado de alarma.

5ª. La bonificación se puede regular de manera genérica para todas las deudas de vencimiento periódico o sólo para alguna de ellas, como la Corporación considere oportuno.

6ª. Consideramos que la bonificación por domiciliación no se puede aplicar retroactivamente, por lo que sólo sería aplicable a aquellos tributos de vencimiento periódico cuyo devengo se produzca a partir de la aprobación y entrada en vigor de la bonificación.