Anulada judicialmente la sanción municipal impuesta al promotor de una obra, ¿cabe extender los efectos de cosa juzgada al constructor que no recurrió administrativamente y que no fue parte del procedimiento judicial?

Planteamiento

Este ayuntamiento en el año 2018 tramitó expediente por infracción urbanística contra el promotor y constructor de una obra ilegal, terminando en una resolución en la que se sancionaba a ambos en su distinta condición de agentes intervinientes, y por cuantías diferentes a cada uno de ellos, en base al grado de intervención.

Por parte del promotor se recurrió la sanción impuesta ante los tribunales, y tras procedimiento judicial, en grado de apelación se dictó sentencia del TSJ de Extremadura, anulando la resolución sancionadora, que había recurrido judicialmente solo el promotor.

Por el constructor, se impugnó en vía administrativa la citada resolución, de 2018, pero fuera del plazo de recurso, pues se hizo en 2019, ocho meses después de su notificación formal, y posteriormente en 2023. En este último solicitaba la nulidad de la resolución de 2018, y que se extendieran los efectos de la declaración de nulidad que había efectuado el TSJ, en el recurso del promotor.

Este ayuntamiento desestimó ambos recursos administrativos del constructor por extemporáneos, y por considerar que la resolución de 2018 se convirtió en un acto firme y consentido al no impugnarla en plazo. Sin embargo, el constructor ha insistido en el tema, a través de demanda contenciosa, y ahora el juzgado le da la razón, aduciendo que anulada la resolución en la que se sancionó al promotor ha de anularse los efectos de aquella respecto al constructor.

Ante lo cual le solicitamos su opinión fundada en derecho, pues consideramos que no es aplicable la extensión del fallo de la sentencia a una persona que no fue parte del procedimiento judicial, aunque estuviese afectada por la resolución recurrida, ya que no se dan los requisitos del art. 110 de la Ley 29/1998.

Respuesta

El art. 103.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA-, en relación con lo dispuesto en el art. 118 de la Constitución -CE-, dispone que las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen. En este sentido, las sentencias pueden ser estimatorias o desestimatorias. Las sentencias estimatorias tienen eficacia de cosa juzgada y producen efectos directos en el ámbito de las relaciones jurídico-materiales, pero, en ellas hay que distinguir, por una parte, las que acogen pretensiones de anulación, y de otra, las que se refieren a pretensiones de plena jurisdicción. En las primeras, el fallo se limita a declarar no ser conforme a derecho y, consecuentemente, a anular total o parcialmente el acto o la disposición general impugnada. En las segundas, se reconoce, además, una situación jurídica individualizada, esto es alguna titularidad básica o derecho subjetivo adoptando, en su caso, cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma. El presente caso sometido a consulta, en el que se anula la sanción acordada en el expediente por infracción urbanística, se refiere claramente a sentencias estimatorias de anulación.

A las sentencias estimatorias de pretensiones de anulación resulta incuestionable la aplicación del art. 72.2 LJCA, de manera que tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición o acto anulado y producen efectos para las partes y para todas las personas afectadas, sin necesidad de incidente alguno de extensión, y sin resultar, por tanto, aplicable la previsión del art. 110 LJCA.

En este sentido, la jurisprudencia se muestra constante en reconocer la eficacia erga omnes de la sentencia estimatoria del recurso, en cuanto anula el acto impugnado, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el art. 73 LJCA para los supuestos de actos administrativos firmes que hayan aplicado los preceptos de una disposición general con anterioridad a que la anulación alcanzara efectos generales.

En su virtud, la sentencia del TSJ, anulando la resolución sancionadora, que había recurrido judicialmente solo el promotor, produciría efectos ex tunc, por lo que la misma desaparece del tráfico jurídico, extendiendo sus efectos a todas las personas afectadas e invalidando, a su vez, las actuaciones subsiguientes que deriven del mismo, por falta de cobertura legal dada la eficacia erga omnes del pronunciamiento de nulidad recogido en las sentencias judiciales dictadas.

De este modo, aunque ese ayuntamiento desestimara sendos recursos administrativos del constructor por extemporáneos, y por considerar que la resolución de 2018 se convirtió en un acto firme y consentido al no impugnarla en plazo, sin embargo, debe anularse formalmente la sanción impuesta al constructor ya que deriva de los mismos hechos tipificados como infracción en el expediente de disciplina urbanístico que ha sido anulado por resolución judicial, extinguiéndose los efectos de aquella respecto al constructor.

Para ampliar estos conceptos puede nuestro consultante examinar el contenido de las consultas que obran en nuestra base de datos con referencias:

- Consecuencias de la anulación mediante sentencia de la adjudicación del contrato de explotación del servicio de bar de la piscina municipal.

- Eficacia erga omnes del pronunciamiento judicial de nulidad de Acuerdo plenario por el que se aprobó un expediente de expropiación decretada judicialmente.

Conclusiones

1ª. La sentencia del TSJ, anulando la resolución sancionadora, que había recurrido judicialmente solo el promotor frente al ayuntamiento de nuestro consultante, tiene efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y producen efectos para las partes y para todas las personas afectadas.

2ª. En su virtud, la declaración de nulidad produce efectos ex tunc, por lo que el acto administrativo desaparece del tráfico jurídico, invalidando las actuaciones subsiguientes que deriven del mismo, por falta de cobertura legal.

3ª. De este modo, aunque ese ayuntamiento desestimara sendos recursos administrativos del constructor por extemporáneos y por considerar que la resolución de 2018 se convirtió en un acto firme y consentido al no impugnarla en plazo, sin embargo, debe anularse formalmente la sanción impuesta al constructor ya que deriva de los mismos hechos tipificados como infracción en el expediente de disciplina urbanístico que ha sido anulado por resolución judicial, extinguiéndose los efectos de aquella respecto al constructor.