Anulación del PGMO por sentencia judicial firme, ¿qué ocurre con las licencias de obras concedidas por el ayuntamiento?

Planteamiento

En 2009 este ayuntamiento concedió licencia de obra para vivienda bajo el planeamiento urbanístico que estaba vigente en ese momento.

Posteriormente, en 2015 queda anulado el citado PGMO tras sentencia del TS. Como consecuencia de esto, volvieron a estar vigentes las normas subsidiarias anteriores.

Nos surgen las siguientes dudas:

- Las licencias que se dictaron al amparo del citado planeamiento, ¿seguirían vigentes si no ha habido ningún acuerdo posterior a la derogación del PGMO relativo a esto y no hay un expediente que haya procedido a su caducidad?

- ¿Podría ahora continuarse con las obras?

- ¿Cuál sería la forma adecuada de proceder para las obras que se encuentren en esta situación en la que están prácticamente terminadas?

- Si la vivienda para la que se concedió licencia se encontrara en las actuales normas subsidiarias calificada como zona verde, y estuviera prácticamente terminada la obra, no habiéndose procedido a la caducidad de la licencia, ¿podrían terminar la obra y solicitar la primera ocupación?

¿Cuál sería la forma adecuada de proceder en este supuesto?

Respuesta

De la redacción de la consulta se desprende que la cuestión planteada es la situación jurídica en la que se encuentran actualmente las construcciones que fueron autorizadas en su momento conforme a un instrumento de planeamiento que posteriormente fue anulado por sentencia judicial, teniendo en cuenta que su ejecución material no ha finalizado.

Sobre esta cuestión debemos afirmar, en primer lugar, que las licencias concedidas en su momento y conforme al instrumento de planeamiento que se encontraba en vigor, en la actualidad mantienen su vigencia aunque dicho instrumento de planeamiento haya sido anulado por decisión judicial firme, pues como se desprende de la reciente sentencia del TS de 19 de enero de 2024, son autorizaciones administrativas que legitimaban actuaciones conforme a la ordenación vigente en su momento y que fueron aprobadas con arreglo a las determinaciones legales exigibles para ello.

Por lo tanto, en relación con la primera de las cuestiones planteadas, se debe afirmar la vigencia de las licencias concedidas en su momento, aunque fueran conforme a un instrumento de planeamiento que posteriormente declarado nulo, debido a que la pérdida de su vigencia requerirá la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo por el que sean anuladas o, en otro caso, declarada su caducidad.

De acuerdo con esta afirmación, en principio las obras autorizadas con arreglo a estos títulos habilitantes pueden ser ejecutadas y finalizadas, debido a que la ausencia de una resolución expresa por la que estas licencias pierdan su vigencia, determina que sus titulares puedan culminar las actuaciones en curso de ejecución.

Ahora bien, en el supuesto de que las licencias se encuentren en situación de caducidad, la entidad local deberá proceder a tramitar el correspondiente expediente destinado a emitir esta resolución, pues como afirma la sentencia del TSJ de la Región de Murcia de 26 de junio de 2015, que señala:

• “La caducidad supone la extinción de la eficacia de la licencia motivada por el incumplimiento de los plazos fijados en el propio acto de otorgamiento. Cierto es que, el motivo de extinción de licencias por caducidad ha de tramitarse por la Administración con criterios de flexibilidad, moderación y restricción; así, la jurisprudencia se muestra restrictiva en este tema de la caducidad de las licencias , señalando que no opera la caducidad de modo automático, y que no basta simplemente con la inactividad del titular, por lo que se ha de acoger dicho instituto con cautela y aplicarlo moderadamente.

• Ahora bien, el Tribunal Supremo también ha indicado que procede la caducidad cuando se acredita que la licencia no ha sido utilizada ni se ha realizado obra alguna para la que fue solicitada (sentencia de 13 de febrero de 1995).

• Y ello es así, porque el fundamento de la caducidad está en el carácter temporal del derecho subjetivo de que se trate, temporalidad que viene determinada por la necesidad de no perjudicar los intereses de otras personas. En consecuencia, el fundamento a su vez de la posibilidad jurídica de la caducidad de las licencias urbanísticas no está en la presunción de abandono del derecho por parte de su titular, en el caso de no ejercerlo durante algún tiempo, sino en el interés general. La riqueza que supone el aprovechamiento urbanístico determinado por el planeamiento tiene una función social que cumplir: la materialización cuanto antes en la edificación prevista por el plan, lo cual dificulta la especulación. Así mismo, se impide que la licencia otorgada se convierta en un obstáculo para la futura modificación ó revisión del planeamiento urbanístico.

• Es por ello que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido partidaria de admitir la posibilidad de someter las licencias a plazos de caducidad, siempre que así esté establecido en sus normas reguladoras (en concreto, las ordenanzas municipales, en el caso de las licencias urbanísticas y se produzca la declaración formal de dicha caducidad. Y, la justificación de tales limitaciones temporales se halla en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y de evitar peticiones carentes de seriedad y formuladas con fines especulativos (sentencia TS de 29 de abril de 1983 y 21 de mayo de 1985).”

Conforme a lo expuesto y según se ha afirmado en consultas precedentes como “Baleares. Declaración de caducidad de licencia urbanística: régimen de la LDU y LOUS”, en el caso de que las licencias se encuentren en situación de caducidad y la ejecución de las obras fuera en total contradicción con la ordenación actual, la entidad local deberá proceder a tramitar el correspondiente expediente destinado a afirmar la pérdida de vigencia de la licencia concedida en su momento por su caducidad, impidiendo de este modo que se pueda consolidar una actuación en contra de la ordenación vigente, al no estar ya amparada por título habilitante que la ampare.

Al contrario, si las obras estuvieran ya finalizadas, debemos entender que el titular de la licencia podrá presentar la correspondiente declaración responsable urbanística para proceder a su ocupación, debido a que la licencia concedida en su momento no fue anulada o caducada de forma previa a su completa finalización. No obstante, debemos reiterar que, si esta situación no se ha producido en la práctica, la entidad local se verá obligada a declarar la caducidad de la licencia, para evitar la consolidación de una actuación abiertamente incompatible con el planeamiento actualmente en vigor.

Conclusiones

1ª. Los títulos habilitantes para el ejercicio de actuaciones urbanísticas mantienen su vigencia hasta que hayan sido expresamente anulados o se haya declarado su caducidad, y ello, aunque durante la ejecución de las actuaciones autorizadas se haya producido una alteración en el planeamiento de aplicación que le afecte de forma directa.

2ª. Conforme a esta afirmación, en el supuesto planteado en la consulta, si las actuaciones hubieran finalizado conforme a la licencia concedida en su momento, actualmente podrá ser autorizada su ocupación o utilización, y ello, aunque fueran incompatibles con la ordenación vigente tras la anulación del planeamiento anterior.

3ª. Sin embargo, si las actuaciones amparadas por las licencias concedidas conforme al planeamiento anulado se encuentran en curso de ejecución, si los títulos conforme a los que se ejecutan se encuentran en causa de caducidad, ésta deberá ser declarada por la entidad local tras la tramitación del correspondiente expediente administrativo, al objeto de no consolidar situaciones incompatibles con la ordenación vigente.