Anulación de licencia de actividad otorgada por el Ayuntamiento por incompatibilidad con el planeamiento: posible responsabilidad patrimonial

Planteamiento

El Ayuntamiento emitió en marzo de 2016 un certificado de compatibilidad urbanística para actividad de planta de aglomerado asfáltico. El interesado presentó entonces solicitud de licencia ambiental. Paralelamente, el Ayuntamiento tramitó la solicitud de licencia de obra para montaje de la planta de aglomerado asfáltico, siendo concedida con carácter previo a la licencia ambiental y sin firmar documento de inversión de responsabilidad.

Posteriormente, en septiembre de 2018 el Ayuntamiento ha advertido mediante informe especializado que dicha actividad no es compatible con el planeamiento, por lo que, previa tramitación del correspondiente expediente, ha dictado un nuevo certificado que declara la actividad incompatible con el planeamiento y determina la imposibilidad de continuar con el procedimiento.

En marzo de 2019 la mercantil interesada presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por la actuación de la Administración (concesión de licencia de obra que determinó, según ellos, la puesta en marcha de la actuación). Solicitan indemnización por los gastos de arrendamiento de parcela, aval bancario correspondiente a arrendamiento, gastos de personal para el montaje de la planta, desmontaje de la planta, gastos correspondientes a suministros y contratos diversos para la puesta en marcha de la actividad, lucro cesante y honorarios de redacción de los proyectos técnicos.

Interesa destacar que la actividad no llegó a ponerse nunca en funcionamiento y que la mercantil realizó obras sin licencia, como las relativas a suministro de energía eléctrica, etc.

¿Consideran viable la posible indemnización a la mercantil interesada? ¿Existe responsabilidad del Ayuntamiento? En caso afirmativo, ¿qué partidas pueden ser consideradas indemnizables?

Respuesta

El art. 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, prevé que:

• “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.”

En relación a dicha previsión, el apartado 2º del citado artículo señala que:

• “En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.”

Como puede apreciarse, la regulación que opera la LRJSP mantiene el esquema previsto hasta la fecha por nuestro ordenamiento jurídico en relación al régimen de responsabilidad patrimonial.

En materia urbanística, por su parte, el RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU-, el art. 48 de dicha norma estatal señala que dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:

• “a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

• Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.

• b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

• c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.

• d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

• e) La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente. El derecho a la indemnización se fijará en los términos establecidos en el artículo 112 de la Ley de Expropiación Forzosa.”

Vemos, pues, que el art. 48.d) TRLSRU prevé la obligación de indemnizar en los supuestos de anulación de licencias, como en el caso planteado.

Además, el art. 13.2.a) TRLSRU prevé que, en todo caso:

• “La alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.”

Así, en suma, para que pueda darse responsabilidad patrimonial por parte de la Administración deben darse los siguientes elementos necesarios:

• 1º. Que se haya producido un daño efectivo.

• 2º. Que el daño ocasionado pueda evaluarse económicamente y que esté debidamente individualizado.

• 3º. Que se haya producido una lesión antijurídica, esto es, que el afectado no tenga la obligación legal de soportar la lesión en su patrimonio.

• 4º. Que haya una relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración -ya sea normal o anormal- y el daño ocasionado; es decir, que haya un nexo causal.

Partiendo de dicha previsión, la posible declaración de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento reclamado vendrá dada por la relación causal que el suceso dañoso presente con el funcionamiento del servicio público, sin perjuicio de la acción de repetición que el propio Ayuntamiento pueda ejercitar.

Respecto a los gastos indemnizables, la Sentencia del TS de 7 de marzo de 2000 señala que:

• “Aun cuando no vinculen al órgano municipal, generan derecho a indemnización de los costes de proyecto y demás gastos que procediesen si la licencia que posteriormente se pretendiese a tenor de la información se denegase conforme ha establecido la Jurisprudencia de este Tribunal (...) se requiere que se deniegue la licencia a tenor de la información dada.”

Asimismo, la Sentencia del TS de 21 de febrero de 2011 afirma:

• “Vemos, pues, que nuestro sistema ha funcionado y funciona, bajo la exigencia de la patrimonialización o consolidación de los derechos urbanísticos para que pueda generarse alguna pretensión indemnizatoria derivada de responsabilidad patrimonial de la administración. Sobre tal requisito pivota el razonamiento de la sentencia impugnada y respecto de la que nada argumenta la recurrente que pretende la aplicación de preceptos del Código Civil.”

Por tanto, vemos como indemnizables aquellos gastos en los que hubiera incurrido el tercero como consecuencia de la autorización de la Administración (gastos de proyecto, tasas municipales, gastos derivados de la inversión en la parcela, así como los relacionados con la misma).

Conclusiones

1ª. El art. 48.d) TRLSRU prevé la obligación de indemnizar en los supuestos de anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente, si bien en ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

2ª. A la vista de lo señalado en la consulta, parece desprenderse que sí hay un nexo causal entre el daño provocado al interesado y la actuación de la Administración, ya que el hecho de otorgar una licencia de obras previa a una eventual licencia ambiental, para después señalar que la actividad no es compatible con el planeamiento, implicará la pertinente anulación de la misma, lo que supone, a priori, una responsabilidad de la Administración.

3ª. En ese sentido, entendemos que son indemnizables aquellos gastos en los que hubiera incurrido el tercero como consecuencia de la autorización de la administración (gastos de proyecto, tasas municipales, gastos derivados de la inversión en la parcela, así como los relacionados con la misma).