Andalucía. Solicitud de anulación de liquidaciones en ejecutiva procedentes de licencia de obras no ejecutadas

Planteamiento

Se solicita licencia de obra mayor (se liquida el ICIO, tasas y la liquidación de prestación compensatoria por tratarse de suelo no urbanizable). Transcurre el plazo del periodo voluntario sin abonar y posteriormente se intenta recaudar en período ejecutivo. Recibidas las liquidaciones en período ejecutivo por el sujeto pasivo, éste presenta un escrito ante el Ayuntamiento en el que expresa que la obra no se ha realizado, ni se va a llevar a cabo, desistiendo de su solicitud y solicitando la anulación de las liquidaciones giradas. Efectivamente, las obras no se han realizado y se emitirá un informe al respecto por el servicio de Urbanismo.

¿Qué tipo de informe tendría que emitir el servicio de Intervención al tratarse de liquidaciones?

¿Se podría llevar a cabo la solicitud de desistimiento y posterior anulación de liquidaciones, ya que el hecho imponible no se ha realizado? ¿Y las tasas tendría que abonarlas aunque la obra no se haya realizado, caso que puedan anularse el resto de liquidaciones?

Respuesta

Para dar una mejor respuesta, dividiremos la misma en la anulación de la liquidación del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -ICIO- y, por otra parte, en la posible anulación de las tasas y la liquidación de prestación compensatoria por tratarse de suelo no urbanizable -SNU-.

1. Respecto del ICIO:

El art. 100.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, con respecto a la naturaleza y hecho imponible, establece que el ICIO es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al Ayuntamiento de la imposición; añadiendo el art. 102.4 que el impuesto se devenga en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra, aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia.

Por tanto, el hecho imponible del ICIO es la realización de determinadas obras, aquéllas para cuya ejecución se necesite licencia municipal, pero el hecho imponible se produce independientemente de que la licencia se haya o no solicitado. Ni la solicitud de licencia implica iniciación en la realización del hecho imponible ni la concesión de aquélla significa la culminación de éste.

El hecho imponible comienza a realizarse al iniciarse la ejecución de la obra y termina con su completa ejecución, momento en que la Administración, tras comprobar cuál ha sido su coste efectivo, puede girar la liquidación definitiva que proceda, aunque el art. 102.3 TRLRHL fije el devengo no en este momento final sino en el inicial de la fecha del comienzo de la construcción, instalación u obra.

Por ello, el TS, en Sentencia de 14 de septiembre de 2005, en orden a la delimitación del hecho imponible del ICIO y de su devengo, declaró que el ICIO no es un impuesto instantáneo, puesto que su hecho imponible se realiza en el lapso de tiempo que tiene lugar desde el comienzo de la obra hasta que produce su terminación. Lo que ocurre es que el devengo, por imperativo de la propia Ley tiene lugar “en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra” y vuelve a remarcar que “aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia”.

Como conclusión a las premisas citadas por la legislación y la jurisprudencia podemos extraer las siguientes conclusiones:

• - Si la obra no se hubiese iniciado el ICIO no se considera devengado.

• - Si no se devenga el ICIO no es posible su cobro.

• - Si no es posible su recaudación procedería a la anulación de la liquidación de ICIO en periodo ejecutivo.

2. En cuanto a la Tasa:

Si analizamos las tasas debemos apoyar nuestro criterio en lo dictaminado en la Sentencia del TS de 5 de febrero de 2010, donde se ha dado un vuelco a criterios jurisprudenciales anteriores:

• “La configuración de las tasas que diseña el art. 26.a) de la Ley General Tributaria 230/1963 y hoy el art. 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre , y el art. 20.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en los que se previene la posibilidad de exigir este tributo en los supuestos de prestación de servicios públicos o realización de actividades (de competencia local) en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, nos lleva a entender que en las tasas por prestación de servicios urbanísticos el hecho imponible viene determinado por la realización, por los servicios municipales correspondientes, de la actividad municipal de estudio precisa para la determinación de la adecuación o inadecuación a la legalidad urbanística del proyecto presentado, con independencia del resultado de tal estudio y, consiguientemente, con independencia de que el solicitante obtenga finalmente la licencia pretendida o no la obtenga porque no se ajuste, en este último caso, a la legalidad urbanística...

• Desde un punto de vista tributario, lo mismo da que el servicio o actividad prestado por la Administración municipal termine en un acto de concesión de la licencia como en un acto declarativo de que el proyecto no es conforme con los Planes, Normas u Ordenanzas aplicables. Debe concluirse, por tanto, que el gravamen de la tasa lo es en función de la actividad administrativa realizada, debiendo ser satisfecha incluso en los casos de denegación de la licencia porque la tasa por la tramitación de licencias urbanísticas no puede ser considerado como un tributo de resultado, que sólo se devenga cuando la resolución administrativa que recaiga sea estimatoria del otorgamiento de licencia solicitado.”

Asismismo, como se cita en la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 4 de mayo de 2016:

• “Esta Sala comparte, y ya se anticipa, la afirmación del juez de instancia relativa a la determinación del hecho imponible de la tasa que se identifica con la prestación de servicios consistente en la actividad municipal técnica y administrativa tendente a verificar que las obras de construcción se corresponden con los proyectos de ejecución aprobados, y también que el devengo de las tasas correspondientes está supeditado al inicio de la prestación de dichos servicios por parte del Ayuntamiento en relación con las obras de las que aquellas derivan, por lo tanto esta prestación de actividad técnica municipal constituye el hecho imponible, así lo establecen reiteradas sentencias que cita la mercantil y lo interpretan las sentencias invocadas por dicha parte en casos idénticos no cuestionadas por la administración, y siendo así, es el devengo de la tasa el que determina la fecha inicial para el cómputo de la prescripción, con independencia de la existencia de una posterior liquidación definitiva, y así computado desde el inicio de la actividad desarrollada por el Ayuntamiento en orden a autorizar las obras, dio lugar a la obtención de la licencia el 15-1-2002, por ello teniendo en cuenta que las actuaciones de comprobación de la tasa se iniciaron el 10-6-2008, el plazo de prescripción de cuatro años había vencido.”

De esta forma, podemos sentar que la obligación de contribuir de la tasa, una vez nacida, no se verá afectada en modo alguno por la denegación de la licencia solicitada, incluso por la renuncia a la realización de la obra o desistimiento del solicitante una vez concedida la licencia, o por caducidad de la misma.

3. Con respecto a la liquidación de prestación compensatoria por tratarse de SNU:

Considerando que la Consulta proviene de un municipio incardinado en el ámbito territorial de Andalucía, procederemos a la resolución de la misma en base a la normativa autonómica aplicable en el ámbito urbanístico, esto es, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía -LOUA-.

La prestación compensatoria en SNU tiene por objeto gravar los actos de edificación, construcción, obras o instalaciones no vinculados a la explotación agrícola, pecuaria, forestal o análoga, en suelos que tengan el régimen de no urbanizable. Respecto a la naturaleza de esta prestación compensatoria les recomendamos la lectura de la Sentencia del TSJ Andalucía de 18 de febrero de 2013, así como de la Consulta “Andalucía. Prescripción de la acción de devolución de la prestación compensatoria en suelo no urbanizable del art. 52.5 LOUA”, donde se concluye que se trata de un ingreso de derecho público, de acuerdo con lo previsto en el art. 5 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-.

En el art. 52.5 LOUA se regula la forma en que deben compensar los promotores de esas actividades sometidas a un proyecto de actuación, por el uso de esta clase de suelo. En concreto, se indica que:

• “Estarán obligados al pago de esta prestación las personas físicas o jurídicas que promuevan los actos enumerados en el párrafo anterior. Se devengará con ocasión del otorgamiento de la licencia con una cuantía de hasta el diez por ciento del importe total de la inversión a realizar para su implantación efectiva, excluida la correspondiente a maquinaria y equipos.”

Esta prestación compensatoria se devenga con ocasión del otorgamiento de la licencia con una cuantía de hasta el 10% del importe total de la inversión a realizar para su implantación efectiva, excluida la correspondiente a maquinaria y equipos.

Sobre la posibilidad de devolución debe tenerse en cuenta que habrá que estar a la Ordenanza municipal reguladora de este tipo de prestación, si es que disponen de la misma; muchas Ordenanzas municipales reguladoras reconocen expresamente esta posibilidad ejercitable por el interesado, pero normalmente condicionada a que no se hubiera iniciado la ejecución de las obras, pese a que se devenga con la concesión de la licencia. Por ello, habrá que estar al contenido de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento consultante. Si nada se establece al respecto, y dado que la prestación compensatoria va ligada a la realización de actos de edificación, construcción, obras o instalaciones no vinculados a la explotación agrícola, pecuaria, forestal o análoga, en suelos que tengan el régimen del no urbanizable, con el objeto de que se produzca la necesaria compensación por el uso y aprovechamiento de carácter excepcional del SNU, dicha prestación se rige por el principio del beneficio (y no el de capacidad económica), por lo que la renuncia de la licencia urbanística determinará su devolución. Así se recoge en la Consulta “Andalucía. Devolución por el Ayuntamiento de aval y prestación compensatoria con relación a una Actuación de Interés Público de la que desiste su promotor”.

Visto lo anterior, en respuesta de las cuestiones planteadas, el Interventor sería el responsable del ejercicio de la función interventora, que en su vertiente de fiscalización previa sería definida por el art. 8.2 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, de la siguiente forma:

• “2. Se entiende por fiscalización previa la facultad que compete al órgano interventor de examinar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos y valores, con el fin de asegurar, según el procedimiento legalmente establecido, su conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso. El ejercicio de la función interventora no atenderá a cuestiones de oportunidad o conveniencia de las actuaciones fiscalizadas.”

Debemos tener cuenta que la anulación de liquidaciones generaría obligaciones de contenido económico, por lo que debería de ser fiscalizado por la Intervención municipal. Dicho lo anterior, puesto que estamos ante liquidaciones tributarias/ingresos de derecho público (en el supuesto expuesto anulación de liquidaciones) debería de ser tramitado en el Área de tesorería, donde el Tesorero, como jefe de recaudación y responsable de los pagos y los cobros municipales, debería informar sobre la procedencia o no de las anulaciones, de conformidad con lo plasmado en el art. 172 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-:

• “1. En los expedientes informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda tramitarlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales o reglamentarias en que funde su criterio.

• 2. Los informes administrativos, jurídicos o técnicos y los dictámenes de las Juntas y Comisiones se redactarán con sujeción a las disposiciones especiales que les sean aplicables y se ceñirán a las cuestiones señaladas en el decreto o acuerdo que los haya motivado.”

Como hemos analizado, sin perjuicio de lo que se pudiera regular en las Ordenanzas fiscales correspondientes, debemos advertir lo siguiente:

• - La liquidación del ICIO se debería de anular puesto que el Impuesto no se ha devengado.

• - La liquidación de Tasas deberían seguir su curso recaudatorio, puesto que el trabajo funcionarial se ha ejecutado, no dando lugar a la anulación tributaria.

• - La liquidación de la prestación compensatoria debería de ser anulada, puesto que ésta, aun devengándose con la concesión de la licencia, va ligada a la realización de actos de edificación, construcción, obras o instalaciones, circunstancia que no se ha producido.

Conclusiones

1ª. El Interventor debería fiscalizar la posible anulación de las liquidaciones, puesto que estamos ante actos susceptibles de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos y valores, sin perjuicio del informe preceptivo que debiera de emitirse desde Tesorería al ser el órgano responsable de los cobros y los pagos municipales.

2ª. La liquidación del ICIO y la prestación compensatoria deberían anularse por los motivos expuestos, no siendo así en el caso de la Tasa por concesión de la licencia de obras.