Órgano municipal competente para la aprobación del Plan normativo del Ayuntamiento

Planteamiento

De conformidad con lo dispuesto en el art. 132 de la Ley 39/2015, en este Ayuntamiento se quiere aprobar un Plan Normativo que contenga las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

Desearía conocer su opinión sobre el órgano competente para la aprobación del referido Plan y qué procedimiento se seguiría, con independencia de su necesaria publicación en el Portal de Transparencia del Ayuntamiento.

Respuesta

Partiremos señalando que el TC en su Sentencia de 24 de mayo de 2018 declara que el art. 132 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- es contrario al orden constitucional de competencias en los términos de su FJ 7.b) y c), que señala que el régimen de planificación normativa recogido en el art. 132 LPACAP contiene una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo). De acuerdo con la Sentencia del TC de 6 de julio de 2017, esta previsión no puede entenderse amparada en el título bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), por lo que invade las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas. El art. 132 LPACAP es contrario al orden constitucional de competencias, resultando por ello inaplicables a las Comunidades Autónomas. Aunque la declaración de la invasión competencial, no conlleva la nulidad, habida cuenta de que los preceptos se aplican en el ámbito estatal sin que ello haya sido objeto de controversia en el presente proceso (Sentencia del TC de 6 de abril de 1999).

Así pues, entendemos que este precepto es aplicable a las Corporaciones Locales, y solo en el caso de que estuviese regulado en el ámbito autonómico, prevalecería la legislación autonómica. El municipio al que se refiere la consulta se encuentra en Andalucía, y en esta Comunidad esta obligación municipal no se encuentra regulada en la normativa autonómica, por tanto, es de aplicación al Municipio consultante la regulación contenida en el art. 132 LPACAP.

Respecto al órgano competente para la aprobación del Plan normativo y procedimiento, no existe unanimidad en el panorama municipal en esta cuestión. Se siguen diferentes procedimientos por los distintos municipios españoles.

El art. 132 LPACAP dispone que anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativa legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente y que una vez aprobado se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.

La potestad normativa local es la facultad atribuida por Ley a los entes locales para poder innovar el Ordenamiento Jurídico mediante disposiciones de carácter general, de rango reglamentario. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, en su art. 4.1.a) reconoce esta potestad, en todo caso, a los municipios, las provincias y las islas, bajo la denominación de "potestad reglamentaria". Esta potestad es una manifestación de la autonomía local, reconocida por la Constitución, definida por la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, como el “derecho y la capacidad de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”. En el ámbito local, la decisión final del ejercicio de la potestad reglamentaria estará reservada al Pleno Municipal. Así, en el art. 22.2.d) LRBRL, referido a los municipios de régimen común, se le atribuye la competencia para aprobar el Reglamento orgánico y las ordenanzas. Y según el art. 123.1.c) y d) LRBRL, referido a los municipios de gran población, le corresponde al Pleno, la aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica y la aprobación y modificación de las ordenanzas y reglamentos municipales.

La planificación de la potestad normativa tiene como objetivo procurar el cumplimiento de los principios de buena regulación establecidos por la LPACAP en su art. 129. Este artículo recoge que, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En base a los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. Y por el principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. Y en función del principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre.

En virtud del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y a los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -LT-.

Definirá claramente los objetivos de la iniciativa normativa y su justificación en el preámbulo, posibilitando que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas. En aplicación del principio de eficiencia, debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar la gestión de los recursos públicos. Cuando la normativa afecte a los gastos o ingresos públicos, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Pero el hecho de que la planificación de la potestad normativa tenga como objeto procurar el cumplimiento de los principios de buena regulación no tiene que ver nada a la hora de pronunciarse sobre el órgano a quien le compete la aprobación del plan normativo municipal.

En el ambito local no aparece atribuida la competencia para aprobar el Plan Normativo, por lo que habría que aplicar las reglas generales del regimen local. Al respecto hay que distinguir entre los municipios de gran población y de régimen común.

En lo que respecta a los municipios de gran población, la Junta de Gobierno Local tiene competencias propias, y entre ellas figura lo dispuesto en el art. 127.1.a) LRBRL, que atribuye a la Junta de Gobierno Local “la aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos, con excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus comisiones”. Por ello, parece acertado atribuirle a la Junta de Gobierno, que tiene la competencia individual de aprobación de los proyectos, que disponga también de la aprobación de manera conjunta de las iniciativas reglamentarias a través del Plan Normativo municipal. Como señala la Consulta “Organización y funcionamiento de Corporaciones Locales. Órgano competente para aprobación de Planes considerados como instrumentos programáticos”, siguiendo el Dictamen 752/2017, de 21 de noviembre, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana:

• “La aprobación por la Junta de Gobierno Local del Plan Normativo cumple con el objetivo de aglutinar y dar coherencia a las eventuales propuestas que puedan efectuarse desde las distintas áreas o departamentos municipales.”

Siguiendo esta línea, en municipios de gran población, como Madrid, Málaga, Córdoba, Oviedo, Valladolid, entre otros, el Plan Normativo Anual ha sido aprobado por la Junta de Gobierno Local.

Sin embargo, disentimos de esta consulta y del dictamen del Consejo Consultivo valenciano citado en lo que se refiere a los municipios de regimen común y en nuestra opinión, al no estar atribuida esta competencia a órgano alguno, le corresponde al Alcalde la aprobación del Plan Normativo Anual en virtud de la cláusula residual prevista en el art. 21.1.s) LRBRL.Y no parece lógico que se pueda negar la competencia del Alcalde, cuando puede cumplir la misma función que la Junta de Gobierno en los municipios de gran población, la de “de aglutinar y dar coherencia a las eventuales propuestas que puedan efectuarse desde las distintas áreas o departamentos municipales”.

Conclusiones

1ª. El TC declara que el art. 132 LPACAP es contrario al orden constitucional de competencias porque invade las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas. Aunque la declaración de la invasión competencial, no conlleva la nulidad, habida cuenta que los preceptos se aplican en el ámbito estatal, siendo aplicable a las Corporaciones Locales salvo que estuviese regulado en el ámbito autonómico, lo que no sucede en Andalucía. 

2ª. La LRBRL, en su art. 4.1.a) reconoce la potestad reglamentaria en todo caso, a los municipios, las provincias y las islas. La planificación de la potestad normativa tiene como objetivo procurar el cumplimiento de los principios de buena regulación, pero ello no tiene nada que ver a la hora de pronunciarse sobre el órgano a quien le compete la aprobación del plan normativo municipal.

3ª. En los municipios de gran población se atribuye la competencia para aprobar el Plan normativo mayoritariamente a la Junta de Gobierno Local, que tiene competencias propias, y, entre ellas, la aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos (art. 127.1.a) LRBRL), siendo congruente, en opinión mayoritaria, que apruebe igualmente de manera conjunta las iniciativas reglamentarias, a través del Plan Normativo municipal.

En los municipios de régimen común, al Alcalde al no estar atribuida esta competencia a órgano alguno, en virtud de la cláusula residual prevista en el art. 21.1.s) LRBRL.