Análisis jurídico y procedimental sobre la reclamación retributiva y propuesta de acuerdo transaccional en ayuntamiento por funciones de tesorería atribuidas a funcionario sin habilitación nacional

Planteamiento

En un ayuntamiento de poco más de 5.000 habitantes (Secretaría de clase 2.ª), una funcionaria C1-Administrativa desempeña desde hace más de 20 años, junto con sus funciones propias, determinadas funciones mínimas de Tesorería que, hasta la entrada en vigor de la LRSAL y del RD 128/2018, podían ser desempeñadas por personal administrativo.

La disposición transitoria sexta del RD 128/2018 obligó a adaptar los instrumentos de ordenación de personal, lo que el ayuntamiento todavía no ha conseguido. Actualmente está trabajando en la constitución de una agrupación con municipios colindantes para el desempeño compartido de un puesto de tesorería reservado a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (art. 14.3 del RD 128/2018), circunstancia que ha sido puesta de manifiesto en los sucesivos informes de control financiero. La corporación carece, además, de relación de puestos de trabajo aprobada.

Como consecuencia de las reclamaciones formuladas por la interesada, el pleno incluyó hace tres ejercicios, en las bases de ejecución del presupuesto, una productividad mensual específica para quien desempeñara dichas funciones, vinculada al período transitorio, que viene percibiéndose desde entonces.

Con anterioridad a dicha aprobación, la funcionaria formuló una reclamación de diferencias retributivas correspondientes al período no prescrito, alegando su derecho a percibir las retribuciones propias del puesto de tesorería reservado a funcionarios con habilitación de carácter nacional y tomando como referencia, al no existir dicho puesto en la plantilla, las retribuciones del Secretario y del Interventor, lo que dio lugar a una reclamación de cuantía elevada, recientemente reiterada.

Los informes técnicos previsiblemente concluirán que las funciones desempeñadas no alcanzan el grado de identidad sustancial exigido para fundamentar la equiparación retributiva. No obstante, es probable que el asunto termine judicializándose, circunstancia que la corporación preferiría evitar, tanto por razones económicas como para preservar un adecuado clima de convivencia laboral con quienes deban intervenir e informar en el expediente.

En este contexto, se valora la posibilidad de alcanzar un acuerdo extrajudicial consistente en reconocer, con efectos retroactivos y respecto de los meses no prescritos anteriores al inicio de la percepción de la productividad, una cantidad equivalente a la aprobada posteriormente en las bases de ejecución para el desempeño de las mismas funciones -o, en su caso, otra inferior con carácter transaccional-, condicionado a la renuncia expresa de la interesada al ejercicio de acciones judiciales por los mismos hechos.

1ª. ¿Ampara el art. 86 LPACAP la formalización de un acuerdo transaccional entre el ayuntamiento y la reclamante que evite la interposición de un recurso contencioso-administrativo?

2ª. ¿Qué procedimiento debe seguirse y qué órgano es el competente para aprobar dicho acuerdo? ¿Debe tramitarse un reconocimiento extrajudicial de créditos respecto de las cantidades correspondientes a ejercicios anteriores o resulta de aplicación la excepción prevista en el art. 26.2.a) del RD 500/1990 para los atrasos del personal? En caso de que la obligación nazca del propio acuerdo transaccional, y no de una retribución previamente reconocida, ¿sería igualmente preceptiva la tramitación de un reconocimiento extrajudicial de créditos?

3ª. ¿Es válido condicionar el acuerdo a la renuncia expresa al ejercicio de acciones judiciales derivadas de los mismos hechos? ¿Podría existir algún obstáculo derivado del principio de irrenunciabilidad de los derechos de los funcionarios o, por el contrario, la renuncia al ejercicio de acciones resulta disponible en el marco de una transacción?

Respuesta

Con carácter introductorio, hemos de diferenciar el acuerdo previsto en el art. 86 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- como forma de terminación del procedimiento administrativo del acuerdo transaccional, en sentido estricto, que prevé el art. 77 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción contencioso-Administrativa -LJCA-, que establece que:

• “1. En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad.

• Los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de los mismos.

• 2. El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo que todas las partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en cualquier momento anterior al día en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia.

• 3. Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de tercero.”

En el caso consultado, en el que no se ha interpuesto un recurso contencioso interpuesto, solo una reclamación en vía administrativa reiterada, el cauce correcto es dictar una resolución administrativa que incorpore el acuerdo como forma de terminar ese procedimiento de reclamación, evitando así que la interesada tenga que acudir a la vía jurisdiccional, tal y como dispone el art. 86 LPACAP.

Ahora bien, ese acuerdo debe respetar los límites impuestos por el propio art. 86 LPACAP, esto es, que el objeto no sea “contrario al ordenamiento jurídico” ni verse sobre “materias no susceptibles de transacción” y debe respetar, como presupuesto habilitante, la satisfacción del interés público (art. 86.1 LPACAP). Por último, y como matiz importante, el acuerdo no puede alterar “las competencias de los órganos administrativos, ni de las características del procedimiento”(art. 86.5).Por tanto, la corporación no puede, por vía transaccional, suplir la falta de puesto de tesorería, de carácter reservado, ni regularizar la situación de la funcionaria como si desempeñara de derecho ese puesto. Únicamente debe limitarse a encauzar la compensación económica por el periodo pasado, sin prejuzgar ni consolidar situación jurídica futura alguna.

Por lo que respecta a la segunda cuestión, desde nuestro punto de vista, y por aplicación del art. 21.1.h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- el alcalde, en ejercicio de sus competencias como jefe de personal, puede suscribir el acuerdo de terminación del procedimiento, que ha de seguir los trámites habituales de cualquier procedimiento administrativo en la esfera local, esto es:

• - providencia o decreto de inicio del expediente;

• - informe técnico acreditativo del tiempo que la funcionaria viene realizando las funciones (limitadas) y justificativo de la inexistencia de identidad sustancial de funciones;

• - informe-propuesta de secretaría (referido a la legalidad del acuerdo y su encaje en el art. 86 LPACAP, así como de los límites de la renuncia);

• - informe de fiscalización previa de la intervención general (art. 214 TRLRHL) que se pronuncie tanto sobre la existencia de crédito adecuado y suficiente (lo que supone que al expediente debe acompañarse un documento contable), como sobre la conformidad a derecho de la imputación presupuestaria.

Desde nuestro punto de vista, y atendiendo a la exposición realizada en la consulta, la obligación deriva de un derecho retributivo preexistente (es decir, la entidad consultante reconoce, y por ello alcanza en acuerdo, que la funcionaria tenía ya derecho a las retribuciones, solo que las reconoce y liquida con retraso). Por ello, entendemos que nos encontramos ante el supuesto contemplado en el art. 26.2.a) del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, que permite imputar al presupuesto corriente, sin necesidad de REC, los atrasos que corresponda abonar al personal. Esta es la vía habitual, por ejemplo, cuando una sentencia o un acuerdo de aplicación de un convenio reconoce diferencias salariales ya devengadas conforme a norma.

Por lo que respecta a la última pregunta, no existe obstáculo jurídico derivado del principio de irrenunciabilidad de derechos siempre que la cláusula se redacte de forma limitada a los hechos y periodo transigidos, y no se emplee como instrumento para eludir el cumplimiento de obligaciones organizativas de la propia entidad consultante. En efecto, el principio de irrenunciabilidad protege los derechos estatutarios sustantivos de naturaleza pública (retribuciones legalmente fijadas, carrera profesional, derechos sindicales, etc.), que no pueden ser objeto de disposición anticipada ni genérica, ya que su régimen jurídico está sometido a reserva legal y reglamentaria, y afecta a principios de igualdad, mérito y capacidad. Cosa distinta es la disponibilidad del ejercicio de acciones o recursos respecto de una controversia ya nacida y concretada en unos hechos determinados. La disposición del ejercicio de acciones sí es transigible (por vía del art. 1809 CC, de aplicación supletoria) y es, precisamente, el contenido típico de cualquier acuerdo de terminación del procedimiento administrativo, cuya ratio esendi es evitar que las partes, mediante concesiones recíprocas, terminen acudiendo a la vía judicial ( o bien, en su caso, poner fin al pleito ya iniciado).

En cualquier caso, para que la cláusula se entienda redactada conforme a Derecho es necesario que:

• 1.- Su objeto esté claramente delimitado: de conformidad con lo dispuesto por el art. 1815.2 CC, que recuerda que “la renuncia general de derechos se entiende sólo de los que tienen relación con la disputa sobre que ha recaído la transacción” la renuncia debe ceñirse estrictamente a los mismos hechos y al mismo periodo objeto de la controversia (las diferencias retributivas de los meses no prescritos anteriores a la productividad).

• 2.- Voluntariedad e información: la renuncia debe ser expresa, informada y no viciada

• 3.- Proporcionalidad del acuerdo: la validez de la renuncia está en función directa de que la cantidad reconocida sea razonable respecto del riesgo real del litigio (no una cantidad simbólica a cambio de una renuncia total, lo que podría considerarse abusivo o contrario al interés de la funcionaria).

• 4.-Indisponibilidad de lo que no es objeto de la controversia concreta: la renuncia no puede utilizarse como cobertura para regularizar situaciones estructurales (la falta de RPT, la falta y/o no cobertura de puesto de tesorería reservado a FHN, el incumplimiento de la disp. trans. 6ª RJFHN), que son cuestiones de legalidad objetiva ajenas a la disponibilidad de las partes y que la entidad consultante debe seguir resolviendo con independencia del acuerdo individual.

Sobre la cuestión planteada en la consulta recomendamos la lectura de las siguientes:

• - Cataluña. Órgano competente para resolver un expediente de responsabilidad patrimonial por importe superior al 19 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto.

• - Cataluña. Acuerdo de terminación convencional de procedimiento de responsabilidad patrimonial contra el ayuntamiento: órgano municipal competente para su aprobación.

• - Reparo de intervención ante el impago de facturas a un abogado contratado para la defensa del ayuntamiento durante años.

Conclusiones

1ª. El art. 86 LPACAP ampara la terminación convencional del procedimiento de reclamación.

2ª. El acuerdo debe aprobarlo la persona titular de la alcaldía-presidencia, previos informes de secretaría e intervención, procediendo la aplicación del art. 26.2.a) RD 500/1990, en el entendido de que se trata del abono de atrasos de un derecho ya devengado con anterioridad.

3ª. La cláusula de renuncia a acciones judiciales es válida y no vulnera la irrenunciabilidad de derechos de la funcionaria, siempre que se limite estrictamente a los mismos hechos y periodo objeto de la controversia, sea voluntaria e informada, y la cantidad reconocida guarde proporción razonable con el riesgo real del litigio, sin servir de cobertura para eludir las obligaciones estructurales pendientes de la entidad consultante.