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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00La consulta versa sobre el alcance objetivo de la doctrina jurisprudencial fijada por la sentencia del TS de 11 de diciembre de 2025, dictada en recurso de casación, en relación con la aplicación del principio general del derecho de prohibición del enriquecimiento injusto en el ámbito de la contratación pública.
En particular, se plantea si dicha doctrina -formulada en un supuesto de ejecución de obras fuera del contrato y sin cobertura en una modificación contractual- debe entenderse aplicable con carácter general a todos los contratos del sector público. En consecuencia, se cuestiona si los criterios fijados por el Tribunal Supremo para determinar el quantum indemnizatorio (en especial, la exclusión de determinados conceptos) pueden trasladarse a otros tipos contractuales, como los contratos de servicios o suministros ejecutados sin cobertura contractual válida, pero con aceptación expresa o tácita por parte de la Administración.
En este contexto, se solicita pronunciamiento sobre si la doctrina fijada por la sentencia del TS de 11 de diciembre de 2025 supone un cambio de criterio aplicable también a estos supuestos, de modo que la compensación por prestaciones ejecutadas sin cobertura contractual deba limitarse, con carácter general, a los costes efectivos acreditados, excluyendo el abono íntegro de la factura (esto es, excluyendo gastos generales y beneficio industrial cuando la realidad de la prestación no responde a dicha estructura de costes en la mayoría de los casos). Todo ello aun cuando la prestación -en ocasiones sin vínculo contractual previo- o su continuidad -con o sin orden formal-derive de hechos imputables a la Administración, haya existido aceptación expresa o tácita y no concurra dolo, culpa o negligencia del contratista o proveedor.
Asimismo, para el caso de que la doctrina fijada por la sentencia del TS de 11 de diciembre de 2025 se considere aplicable a los contratos de servicios, se solicita criterio sobre las consecuencias que ello tendría en supuestos en los que, existiendo reparo formulado por la Intervención a la adjudicación o a la continuidad de la prestación, dicho reparo hubiera sido levantado por la Presidencia. En particular, se pregunta si, una vez acreditada la efectiva prestación del servicio y presentada la correspondiente factura, procede su abono íntegro o, por el contrario, debe limitarse el pago a los costes efectivos, excluyendo beneficio industrial y gastos generales, aun cuando el servicio se hubiera prestado con aceptación expresa o tácita por parte de la Administración.
Del mismo modo, y en coherencia con lo anterior, se solicita criterio sobre cómo debe procederse, en el ámbito de los contratos de servicios, a la determinación y eventual exclusión de los conceptos de beneficio industrial y gastos generales, teniendo en cuenta que, a diferencia de los contratos de obras, no existe obligación de desglosar dichos conceptos en las facturas.
La sentencia del TS de 11 de diciembre de 2025, establece la doctrina jurisprudencial en relación con la controvertida cuestión de la aplicación del principio del enriquecimiento injusto en el ámbito de los procesos irregulares de contratación pública, afirmando, por un lado, que se tendrá en cuenta en las reclamaciones económicas efectuadas por el operador económico dirigidas a la administración pública para que se restablezca el equilibrio económico entre ambas partes en los supuestos en los que la reclamación afecte a la realización de obras que carecen de soporte jurídico en un contrato administrativo, siempre que la ejecución de esas obras no pueda imputarse a la iniciativa del operador económico, ni revelen una voluntad fraudulenta o abusiva del mismo.
Sobre esta cuestión, el alto tribunal añade a la reflexión anterior que resulta exigible que la ejecución de las obras tenga su origen en hechos dimanantes de la administración pública, que, razonablemente, generen en el contratista la creencia de que le incumbía un deber de colaboración, como así sucede cuando existen indicios suficientes que permiten alcanzar la convicción de que estaba mostrando su consentimiento, al menos, tácito, al realizarse las obras a su “ciencia, vista y paciencia” sin formular ninguna objeción.
Pero, por otro lado, y en relación sobre la cuestión objeto de la presente consulta, limita el alcance de este principio de prohibición del enriquecimiento injusto, al afirmar que la indemnización que corresponde al operador económico por la realización de obras que implican una modificación del objeto del contrato que se había formalizado con la administración sin que se haya plasmado en un procedimiento de modificación del contrato, no puede equiparase a la que le pudiera corresponder si se hubiera celebrado un contrato administrativo válido. Por este motivo, concluye afirmando que en el quantum de la indemnización por este concepto solo se deben incluir los costes ocasionados por la realización de las obras que carecen de soporte jurídico, entre los cuales no se encuentran los importes correspondientes a los gastos generales y al beneficio industrial que se fijan en el presupuesto base de licitación como porcentajes del presupuesto de ejecución material.
De acuerdo con este criterio, adoptado ante la existencia de previas decisiones contradictorias sobre esta cuestión, a las que se hace referencia en los fundamentos de la propia sentencia, la Sala pretende establecer una interpretación uniforme, asumiendo que el restablecimiento de una situación planteada en los términos anteriores en la que se elimine el posible enriquecimiento injusto de la administración, debe ser considerada como una indemnización restitutiva y no, como sucedería si se incluyeran las partidas de gastos generales y el beneficio industrial, como una indemnización resarcitoria.
La primera de las cuestiones planteadas hace referencia a la posibilidad de que esta interpretación, adoptada ante el análisis de una contratación irregular incluida en el ámbito de la ejecución de un contrato de obras, pueda ser aplicada en otros tipos de contratos de lo contemplados en la normativa actual sobre contratación del sector público. Esta cuestión evidentemente podrá ser objeto de posteriores decisiones judiciales, ante la más que probable existencia futura de posiciones contradictorias sobre la posibilidad de su aplicación extensiva.
A primera vista se puede entender que su aplicación podría tener un alcance general, debido a que el art. 101.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, al regular el valor estimado de los contratos dispone expresamente que deberán tenerse en cuenta, como mínimo, además de los costes derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes, otros costes que se deriven de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial.
No obstante, la cuestión presenta bastante complejidad debido a que, al menos de forma expresa, estas partidas se incluyen exclusivamente en los proyectos de ejecución material de los contratos de obras conforme a lo dispuesto en el art. 131.1 del RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -RGLCAP-. Fuera de este supuesto, la inclusión de estos conceptos es una cuestión que debe ser considerada al objeto de calcular el valor estimado de todo contrato, pero no existe una regla que determine su aplicación de forma específica y efectiva.
Ahora bien, el informe de 16 de marzo de 2020, de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, concluye expresamente sobre esta cuestión:
Conforme a esta interpretación, se puede afirmar que, al menos en teoría el criterio establecido como doctrina jurisprudencial en la sentencia anterior, debe ser aplicable al resto de tipos de contratos públicos, debido a que los conceptos de gastos generales y beneficio industrial deben ser considerados a la hora de realizar el cálculo del valor estimado en su contratación. Sin embargo, en contestación a la segunda de las preguntas formuladas, se debe añadir a lo anterior que su aplicación en la práctica, con toda seguridad, va a resultar compleja y no exenta de litigiosidad, debido a que la estructura de valoración del coste de las prestaciones realizadas en este tipo de contratos, sobre todo si no se incluyen en un procedimiento de licitación, difícilmente va a permitir disociar ambas partidas del importe de prestación de los servicios o adquisición de los bienes contratados de forma irregular.
Por lo expuesto, la contestación al resto de cuestiones planteadas en la consulta requiere un evidente esfuerzo imaginativo, debido a que hasta la fecha en los supuestos descritos se viene asumiendo el coste íntegro de las facturas correspondientes a los servicios o suministros contratados de forma irregular, una vez procesalmente se ha admitido su abono por la administración. En estos casos, ante la extensión de esta interpretación jurisprudencial a estos tipos de contratos, la única posibilidad, al menos hasta que se generalice una práctica diferente, será la de someter el importe facturado a un informe de valoración pericial, por el que se pueda eliminar del mismo el montante añadido por el empresario en consonancia con los conceptos de gastos generales y beneficio industrial, con el objeto de que la indemnización efectiva se limite al importe por el que se restituya el coste generado para el empresario con la prestación realizada, sin que se añada el importe que la pudiera convertir en una indemnización resarcitoria.
Debemos reiterar que esta interpretación actualmente puede ser muy difícil de llevar a la práctica, pero ciertamente debemos estimar que la interpretación de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, junto con la actual posición jurisprudencial, debe tender a generalizar una práctica similar a la planteada, sobre todo si se tiene en cuenta que la voluntad del Tribunal Supremo afirmada en la propia sentencia de diciembre de 2025 es la de desincentivar esta práctica irregular, aplicando para ello la medida de no atribuirle los mismos efectos a una reclamación contractual, limitando el importe de la indemnización al coste efectivo del servicio o suministro realizado sin el pertinente contrato.
1ª. La sentencia del TS de 11 de diciembre de 2025 viene a determinar que en los supuestos en los que la administración deba indemnizar por una contratación irregular, su cómputo no puede incluir los conceptos de gastos generales y beneficio industrial, tal y como se describen en el art. 101.2 LCSP 2017.
2ª. Estos conceptos se aplican a todos los tipos de contratos públicos, pudiendo aplicar para ello la configuración que establece el art. 131 RGLCAP, según la interpretación asumida por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.
3ª. No obstante, en la práctica la aplicación de esta medida puede resultar muy dificultosa, debido a que normalmente la valoración de las prestaciones relativas a contratos de servicios o suministros no se descomponen conforme a los criterios aplicados a los proyectos de obras.
4ª. Por este motivo, la aplicación de este criterio jurisprudencial ante el reconocimiento del derecho a la indemnización por la contratación irregular de un servicio o un suministro, requerirá de una valoración técnica por la que se descarte que en la propuesta de facturación se incluyan costes asociados a estos conceptos, de forma previa a la tramitación del gasto correspondiente al servicio o suministro efectivamente realizado a favor de la administración pública.
