Admisión y debate de enmiendas en el pleno municipal: límites legales y garantías del derecho de participación

Planteamiento

Solicitamos su valoración jurídica sobre lo ocurrido en el pleno celebrado el pasado 30 de octubre, en relación con el punto 4 del orden del día (Modificación de crédito 1/2025). Nuestro grupo municipal presentó una enmienda 24 horas antes de la sesión, tras la publicación de la convocatoria. No obstante, el alcalde no permitió su debate ni su votación.

El alcalde justificó su decisión alegando:

- Que la enmienda no contaba con el visto bueno de la secretaria-interventora.

- Que debía haberse presentado previamente en la comisión de cuentas celebrada la semana anterior.

Nuestro grupo no presentó nada en dicha comisión porque la documentación contenía errores contables que impedían valorar correctamente la propuesta.

En este contexto, solicitamos que se nos indique:

Si el alcalde puede legalmente impedir el debate y la votación de una enmienda presentada dentro de plazo.

Si la falta de informe de la secretaria-interventora o la ausencia de presentación en la comisión de cuentas constituyen motivos válidos para su inadmisión.

Si podría haberse vulnerado nuestro derecho a la participación y al debate en el pleno.

Agradecemos que se señale el marco jurídico aplicable y, en su caso, las posibles vías de actuación.

Respuesta

En primer lugar, la enmienda se define en el art. 97.5 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, según el cual la “enmienda, es la propuesta de modificación de un dictamen o proposición presentada por cualquier miembro, mediante escrito presentado al Presidente antes de iniciarse la deliberación del asunto”.

La enmienda es un derecho de los concejales consustancial al ejercicio de cargo y de su función representativa. La sentencia del TS de 9 de febrero de 2022, declara que:

• “Respecto de la cuestión que presenta interés casacional objetivo, declaramos que a los efectos del artículo 23.2 de la Constitución el derecho de los concejales a presentar enmiendas en los Plenos municipales forma parte consustancial del ejercicio del cargo y de su carácter representativo. Y si conforme a las normas propias de la organización interna del ayuntamiento o, en su caso, de la normativa general, se acuerda inadmitirlas, la razón que se alegue debe apreciarse restrictivamente para no frustrar ni el derecho de los concejales a debatirla y votarla, ni de los vecinos a conocer las razones de su estimación o rechazo”.

Y, además, el Alto Tribunal señala que:

• “Decimos que es consciente porque ya en el Suplico de su recurso de casación (cfr. Antecedente de Hecho Sexto.2 inciso final de lo transcrito) modula lo que fue su pretensión y deja a esta Sala que pondere su alcance de forma que acordemos esa "retroacción de actuaciones si [esta Sala] considerase justificada su necesidad", lo que no se estima pertinente. Por tanto, la sentencia es estimatoria pero se modula su alcance de manera que declaramos que la decisión de inadmitir la enmienda infringió el derecho fundamental a ejercer un aspecto consustancial del ejercicio del cargo de concejal, con infracción del artículo 23.2 de la Constitución, y en ese aspecto declaramos la nulidad de los actos impugnados, pero sin que se considere justificada la necesidad de que acordemos la retroacción de actuaciones”.

En cualquier caso, como indicamos en la consulta “Consecuencias de no debatir ni votar una enmienda al presupuesto municipal”, a nuestro juicio, la enmienda debe ser debatida y votada, aunque sea para rechazarse, porque, siguiendo el criterio del Tribunal Supremo, presentar enmiendas en los plenos municipales forma parte consustancial del ejercicio del cargo y de su carácter representativo.

En consecuencia, consideramos que el alcalde no puede legalmente impedir el debate y la votación de una enmienda presentada dentro de plazo.

Respecto a la segunda cuestión, depende del tema por el que se ha propuesto la enmienda. En este sentido, decíamos en la consulta “Enmiendas al Presupuesto municipal: ¿puede presentarlas un Concejal? ¿Puede el Pleno aprobarlas sin informe de Intervención ni estudio del Presupuesto enmendado por la Comisión Informativa?”, que la posibilidad existente del pleno de aprobar una enmienda al presupuesto se debe de interpretar de una manera rígida, ya que la alcaldía sería el órgano competente de formar el proyecto de presupuesto, y si se enmienda, en términos estrictos, ya no habría sido formado por alcaldía e informado por la intervención municipal. Por todo ello, las enmiendas tienen que haberse presentado en la comisión informativa, a fin de que puedan llegar al pleno debidamente informadas por la intervención y acompañadas del preceptivo dictamen. Si faltan tales requisitos (informe previo del interventor y dictamen de la comisión correspondiente), el acuerdo que adoptara la corporación, aprobando un expediente distinto del propuesto por la alcaldía, quedaría viciado de nulidad, por haberse adoptado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; procedimiento que es el mismo que el exigido por la norma para la aprobación del presupuesto.

En estos casos, si el pleno procede a aprobar la enmienda presentada, el presupuesto debería ser presentado de nuevo por el alcalde, con el contenido de la enmienda presentada y aprobada en el anterior proyecto o no, siendo preceptivo el informe de la intervención, informado por la comisión informativa, y a la vista del art. 168.4 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, el pleno procedería a aprobar, enmendar o devolver el nuevo proyecto de presupuesto.

Asimismo, indican que se trata de una modificación presupuestaria, como indicamos en la consulta “Consecuencias de no debatir ni votar una enmienda al presupuesto municipal”, si la enmienda afecta a aplicaciones presupuestarias o a aspectos que puedan alterar la nivelación presupuestaria, el cálculo de la estabilidad o la regla de gasto, es posible que la interventora plantee que la enmienda afecta a los cálculos que ha efectuado, debiendo emitir un nuevo informe.

Por todo lo expuesto, consideramos que sí que podría haberse vulnerado el derecho a la participación y al debate en el pleno.

Respecto al posible recurso, hay que tener en cuenta que el art. 63.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- señala que:

• “1. Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico:

• a) La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los casos y términos previstos en este Capítulo.

• b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdo.”

En consecuencia, es posible impugnar el acuerdo plenario quienes hayan votado en contra del presupuesto por no debatir y votar la enmienda al mismo.

Otra cosa distinta es que, debatida la enmienda, sea rechazada por cuanto del asesoramiento de la interventora se deduzca que es necesario un nuevo informe y el alcalde no lo considere necesario y, en cualquier caso, no acepte la enmienda, pero, a nuestro juicio, debe debatirse y votarse.

Conclusiones

1ª. Consideramos que la enmienda debe ser debatida y votada, aunque sea para rechazarse, porque, siguiendo el criterio del Tribunal Supremo, presentar enmiendas en los plenos municipales forma parte consustancial del ejercicio del cargo y de su carácter representativo. En consecuencia, consideramos que el alcalde no puede legalmente impedir el debate y la votación de una enmienda presentada dentro de plazo.

2ª. Por otro lado, la falta de informe de la secretaria-interventora o la ausencia de presentación en la comisión de cuentas pueden constituir motivos válidos para su inadmisión, pues es posible que dicha enmienda afecte a los cálculos realizados por la interventora, debiendo emitirse un nuevo informe. Sin embargo, podría haberse realizado el debate y votación y, con posterioridad, se realiza el procedimiento legal correspondiente.

3ª. Por todo lo expuesto, consideramos que podría haberse vulnerado el derecho a la participación y al debate en el pleno.

4ª. Por último, es posible impugnar el acuerdo plenario quienes hayan votado en contra del presupuesto por no debatir y votar la enmienda al mismo.