Acuerdo de concesión de subvención municipal con fecha de año anterior. ¿Cómo debe proceder el órgano interventor?

Planteamiento

Se aprobó una convocatoria de subvenciones por concurrencia competitiva durante 2022 con el 50% del gasto con cargo al presupuesto de 2022 (anticipo) y el otro 50% con cargo al presupuesto de 2023 (como gasto de tramitación anticipada y a pagar una vez justificada y reconocida la subvención). Finalmente, solo se presentó una sola entidad, y aunque el plazo finalizó el 28/02/22, el área gestora no fue capaz de llegar a tiempo para adoptar el acuerdo de concesión definitiva y de pago del anticipo con cargo a 2022 dentro de dicha anualidad.

En 2023 han preparado el acuerdo de concesión como si estuviesen todavía en 2022. ¿Como se debería proceder a efectos de informe jurídico y del órgano interventor?

Respuesta

Se plantea cuestión acerca de la posibilidad de dictar resolución por parte de órgano competente en ejercicio posterior al que se pretende extienda sus efectos.

En este sentido, y sin entrar en la materia concreta sobre la que versarían los actos administrativos, es decir, sin analizar el proceso de concesión de subvenciones, debemos considerar dos efectos diferentes de la realización de lo que se pretende; así podemos hacer referencia al efecto administrativo por un lado y al efecto presupuestario por otro.

De esta forma, el acuerdo de concesión de una subvención no es más que un acto administrativo que encuentra su regulación en el art. 25 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- (EDL 2003/120317).

De esta forma, de conformidad con el apartado 4 del citado artículo, el concesionario tiene la obligación de resolver en un periodo máximo de 6 meses desde la publicación de la convocatoria.

Dicho plazo, obviamente habrá de ser controlado, de tal manera que con la aplicación de la administración electrónica, la práctica habitual de muchas administraciones de dictar actos con una fecha anterior a la que realmente se produce se ve realmente mermada.

Así, entre otros, el art. 26 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690), referente a la emisión de documentos por las Administraciones Públicas, establece que:

• “1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

• 2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:

• a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.

• b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.

• c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.

• d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.

• e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable. Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.

• 3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos”

Por lo que podemos concluir la necesidad y obligatoriedad que tienen las Administraciones de dictar los actos con firmas electrónicas que precisamente hagan cumplir con los requisitos establecidos en el mismo art. 26 citado. Ello, imposibilitaría, por tanto, el hecho de dictar una resolución con fecha anterior a la que realmente se produce.

A mayor abundamiento, el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF- (EDL 1986/12278), recoge la obligatoriedad por parte de la Entidad de llevar un libro de resoluciones (art. 200 ROF), que funcionará de manera similar a lo recogido en el mismo ROF para los libros de actas, y donde necesariamente se deberá incluir la resolución de concesión.

Dicha resolución deberá por tanto formar parte en tiempo y forma, de manera correlativa en el tiempo al momento en el que se dicta, cuestión esta que no se cumple en el caso de que se materialice la opción que se pretende.

Por tanto, desde el punto de vista administrativo, se incumpliría, no sólo la LGS en cuanto al plazo de resolver, sino igualmente el art. 26 LPACAP y el ROF.

Dicho lo anterior, el acto administrativo que se pretende dictar, tiene igualmente un efecto presupuestario, que se traducirá en una fase de ejecución de presupuesto de compromiso o disposición.

De esta manera, se hace igualmente necesario estudiar el efecto y la posibilidad desde este punto de vista de dictar un acto administrativo con una fecha anterior a la que se realmente se dicta.

Se define así el presupuesto local el art. 162 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), como:

• “Los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio,”

Dicho ejercicio presupuestario coincide con el año natural, de acuerdo con el art. 163 de mismo TRLRHL.

Por otra parte, el principio de anualidad que inspira la gestión presupuestaria, se apuntala en otros preceptos del mismo texto legal, concretamente en el art.176 TRLRHL:

• “1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario.”

No obstante, este axioma presenta alguna excepción, como la reflejada en los artículos siguientes:

• “No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente, en el momento de su reconocimiento, las obligaciones siguientes:

• a) Las que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los presupuestos generales de la entidad local.

• b) Las derivadas de compromisos de gastos debidamente adquiridos en ejercicios anteriores, previa incorporación de los créditos en el supuesto establecido en el artículo 182.3.”

Por último, y respecto al cierre anual, establece el art. 191 d TRLRHL que:

• “El presupuesto de cada ejercicio se liquidará en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del año natural correspondiente, quedando a cargo de la Tesorería local los ingresos y pagos pendientes, según sus respectivas contracciones….

• ….3. Las entidades locales deberán confeccionar la liquidación de su presupuesto antes del día primero de marzo del ejercicio siguiente.”

Por tanto, con independencia de la posibilidad de asentar en contabilidad determinadas operaciones presupuestarias durante el periodo de cierre del ejercicio que se hayan devengado anteriormente, lo fundamental radica en que el acto que dio origen a tal operación se dictara en tiempo y forma, es decir con fecha antes del 31 de diciembre de ese ejercicio, para poder imputarla al ejercicio que se está cerrando, cuestión esta que no sucede en el supuesto descrito.

Por tanto, resulta claro que no es posible dictar una resolución de concesión de una subvención en un ejercicio diferente al que se pretende que tenga efectos, tanto desde el punto de vista administrativos como presupuestario.

Dicho lo anterior, y ante la posibilidad no obstante de ser dictada Resolución, podemos dar respuesta a la necesidad de informar por parte del secretario e interventor de las irregularidades cometidas por ellos.

Si bien el art. 3.3 del RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional -RJFHN- (EDL 2018/18248), no establece de manera concreta la emisión de informe preceptivo en estos casos, no debemos obviar, que entre las funciones que se recogen en el apartado 1 de dicho artículo se establece dentro de la función que integra la fe pública, la de:

• “…e) Transcribir en el Libro de Resoluciones, cualquiera que sea su soporte, las dictadas por la Presidencia, por los miembros de la Corporación que resuelvan por delegación de la misma, así como las de cualquier otro órgano con competencias resolutivas. Dicha trascripción constituirá exclusivamente garantía de la autenticidad e integridad de las mismas.

• …h) Anotar en los expedientes, bajo firma, las resoluciones y acuerdos que recaigan, así como notificar dichas resoluciones y acuerdos en la forma establecida en la normativa aplicable”.

De esta forma, se debe tener en cuenta que la firma del secretario, como fedatario público, lo que hace es dar fe pública de que el Decreto, tal y como figura transcrito en el documento, ha sido firmado por el alcalde y le consta que dicha firma es de quien ostenta el cargo y en la fecha señalada, siendo por tanto el Libro de decretos un documento oficial cuya falsedad puede ser un delito, lo que obliga a respetar en todo caso la realidad.

Así pues, entendemos que, dentro de la función de Secretaría, estaría la de advertir de dicha irregularidad.

En cuanto al interventor, si acudimos al art. 12 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI- (EDL 2017/55218), relativo a los reparos, dispone que:

• “Si el órgano interventor se manifestase en desacuerdo con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, deberá formular sus reparos por escrito.

• 2. Si el reparo afectase a la aprobación o disposición de gastos, (como sería el caso) reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos se suspenderá la tramitación del expediente hasta que aquel sea solventado en los casos establecidos en el artículo 216.2 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales. 3.”

En el supuesto previsto en el apartado c) del art. 216.2 citado (que se refiere a los casos de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales), procederá la formulación de un reparo suspensivo en los casos siguientes:

• “b) Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa del reconocimiento de la obligación o no se acredite suficientemente el derecho de su perceptor.

• c) Cuando se hayan omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto, o cuando la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebrantos económicos a la Tesorería de la Entidad Local o a un tercero.”

De esta forma, entendemos que existe igualmente causa de reparo por cuanto se han omitido trámites esenciales como es la formalización del decreto en tiempo y forma, dando lugar a la nulidad del acto…sin perjuicio de otras consecuencias como la falsedad de documento público.

Conclusiones

1ª. Ni desde el punto de vista administrativo ni desde el presupuestario, es posible dictar un acto con fecha diferente a la que se dicta.

2ª. En su función de fedatario público, entendemos que el secretario debe advertir de la irregularidad de dictar la Resolución con una fecha posterior a la que se señala en el Decreto que se pretende firmar.

3ª. Por su parte, el Interventor podrá formular reparo, por cuanto, a nuestro entender, se omiten trámites esenciales, al existir graves irregularidades que podrían dar lugar a la nulidad del acto.