Actuación del interventor municipal ante irregularidades puestas de manifiesto en el ejercicio del control financiero

Planteamiento

El interventor, que se incorporó a este ayuntamiento en septiembre de 2019, elaboró en diciembre de ese año un plan anual de control financiero. Realizó tareas en el marco de dicho plan anual y contrató firmas de auditoría para procedimientos de control financiero en asistencia a la intervención. En junio de 2020 reportó informe de control financiero al pleno de la corporación y a la IGAE, indicando los resultados que se tenían y que el grueso del trabajo de las firmas de auditoría estaba en curso, por lo que no se podía opinar.

Se finalizaron los trabajos de las auditorías en diciembre de 2020, cuya memoria se integra en un informe complementario de control financiero del interventor para su remisión al pleno y a la IGAE.

El resultado del control financiero alerta de irregularidades en varios aspectos, entre ellos:

• - en materia de contratación: contrataciones no vigentes pues exceden de la duración prevista. Y hay concatenación de contratos menores.

• - en materia de recursos humanos: se aprecian, por un lado, incrementos de número de efectivos superior a la tasa de reposición y asignaciones de complementos específicos más allá de las limitaciones de la LPGE (en el periodo 2017-2019 el gasto de personal ha pasado de 4 millones a casi 5 millones). Por otro, se llevó a cabo un procedimiento ad hoc para contratar al interventor accidental (no habilitado) como TAG conservando el puesto anterior; la compatibilidad concedida por el ayuntamiento indica que solo podrá realizar jornada parcial, pero se observa que, si bien el sueldo y el CD están ajustados a una jornada de 10h/sem, el complemento específico está incrementando ad hoc (sin acuerdo plenario), dando lugar a la percepción equivalente a un A1 a jornada completa.

¿Cómo debe proceder el interventor a la vista de lo anterior?

¿Cuáles son los pasos a seguir y cuáles son las actuaciones a realizar?

¿Se aprecia delito y/o alcance en alguna de las irregularidades? Si es así, ¿debe actuar conforme al art. 5 del RD 424/2017?

Respuesta

Una de las novedades en el ámbito de las entidades locales, tras la regulación del nuevo marco de control interno con la aprobación del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, es la necesidad de aprobación de un Plan Anual de Control Financiero -PACF-, de manera similar al que hacen otras Administraciones Públicas.

En este sentido, el art. 31 RCI regula la planificación del control financiero a través del llamado PACF, estableciendo que el órgano interventor deberá elaborar un PACF que recogerá las actuaciones de control permanente y auditoría pública a realizar durante el ejercicio.

Realizadas las actuaciones que el interventor haya planificado en el marco de dicho Plan, y tras la evaluación de riesgo que motiva aquéllas, tal y como regula igualmente el art. 31, la consulta que se realiza por el suscriptor está relacionada con las consecuencias y el seguimiento de las conclusiones obtenidas como consecuencia de las mismas.

Entendemos que, efectivamente, para implementar el control interno completo, compuesto por un control posterior planificado que pretenda ser eficaz, eficiente y, sobre todo, que ayude a la mejora de los procedimientos internos de la corporación, como fin último del control financiero, tal y como se desprende del espíritu del RCI, es necesario:

• 1.- Por un lado, la emisión de informes escritos de las actuaciones de control permanente y auditorías que expongan de forma clara, objetiva y ponderada los hechos comprobados, las conclusiones obtenidas y, en su caso, las recomendaciones sobre las actuaciones objeto de control, indicando deficiencias a corregir que serán verificarse posteriormente; tales informes serán remitidos al gestor, al presidente de la entidad y al pleno para su conocimiento, y también serán enviados a los órganos del art. 5.2 RCI cuando de los mismos se aprecien hechos que puedan dar lugar a responsabilidades descritas en el citado precepto:

• • “2. Cuando en la práctica de un control el órgano interventor actuante aprecie que los hechos acreditados o comprobados pudieran ser susceptibles de constituir una infracción administrativa o dar lugar a la exigencia de responsabilidades contables o penales lo pondrá en conocimiento del órgano competente, de acuerdo con las reglas que se establecen a continuación:

• • a) Cuando los hechos pudieran ser constitutivos de delito, las responsabilidades se exigirán ante los Tribunales de Justicia competentes y se tramitarán por el procedimiento ordinario aplicable, sin perjuicio de que el Tribunal de Cuentas conozca, en el ámbito de sus competencias, de aquellos hechos que hayan originado menoscabo de fondos públicos.

• • b) En el caso de hechos que pudieran ser constitutivos de infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria de las previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que no siendo constitutivas de delito afecten a presuntos responsables comprendidos en el ámbito de aplicación de la citada ley, dará traslado de las actuaciones al órgano competente, sin perjuicio de poner los hechos en conocimiento del Tribunal de Cuentas por si procediese, en su caso, la incoación del oportuno procedimiento de responsabilidad contable.

• • c) En los restantes casos no comprendidos en los epígrafes a) y b) anteriores, se estará con carácter general a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y en la Ley 7/1988, del 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.”

• 2.- También elaborará anualmente y con ocasión de la cuenta general, un informe resumen de los resultados del control interno realizadas en el ejercicio, que remitirá en el primer cuatrimestre del año siguiente, al pleno y a la IGAE.

• 3.- Por otro, realizará un seguimiento de las actuaciones que la corporación debe poner en marcha para corregir las deficiencias, en su caso, puestas de manifiesto por el órgano interventor.

Para ello, el propio RCI establece en el art. 38 la regulación del llamado Plan de acción, cuya formalización le corresponde al presidente de la corporación, y que, conforme a la regulación del citado artículo, ha de determinar las medidas a adoptar para subsanar las debilidades, deficiencias, errores e incumplimientos que se pongan de manifiesto en el informe resumen.

Tal y como reconoce el art. 38.3,“El plan de acción será remitido al órgano interventor de la Entidad Local, que valorará su adecuación para solventar las deficiencias señaladas y en su caso los resultados obtenidos, e informará al Pleno sobre la situación de la corrección de las debilidades puestas de manifiesto en el ejercicio del control interno, permitiendo así que el Pleno realice un seguimiento periódico de las medidas correctoras implantadas para la mejora de las gestión económico financiera”; añadiendo en su apartado 4º, a mayor abundamiento, que “En la remisión anual a la Intervención General de la Administración del Estado del informe resumen de los resultados del control interno se informará, asimismo, sobre la corrección de las debilidades puestas de manifiesto”.

Por tanto, informadas por el interventor las cuestiones que se citan en el planteamiento de la consulta, y remitido dicho informe tanto al pleno como a la IGAE (recordemos que la información a remitir a la IGAE es únicamente la referente al informe resumen conforme el art. 37.2 RCI y los informes de auditoría contable e información contable a los que se refiere el art. 36.2), el interventor deberá hacer un seguimiento para, anualmente, y en el informe resumen del ejercicio siguiente, poner de manifiesto la corrección de las debilidades detectadas.

De esta manera, un informe de control financiero puede dar lugar a recomendaciones que supongan expedientes de reintegros de subvenciones, reintegro de percepciones retributivas incorrectamente obtenidas o, como bien indica la entidad consultante, propuestas de inicio de expedientes de declaración de lesividad, si bien la responsabilidad de iniciar dichos expedientes en ningún caso le corresponde al propio interventor, sino al gestor al que se dirigen dichas recomendaciones.

Del planteamiento de la consulta deducimos que el informe está emitido, por lo que los hechos, conclusiones, debilidades y recomendaciones han quedado plasmadas.

De esta forma, en cuanto a las cuestiones de cómo debe proceder el interventor a la vista de lo expuesto en el planteamiento de la consulta y cuáles son las actuaciones a realizar en tal sentido, el procedimiento a seguir es el siguiente:

• 1. Remisión al pleno y a la IGAE de los informes de control permanente y auditoría, conforme indica el art. 36 RCI.

• 2. Elaboración de informe resumen que elevará con ocasión de la aprobación de la cuenta general al pleno y a la IGAE según dispone el art. 37 RCI, y valoración de la adecuación del correspondiente Plan de acción que al efecto elaborará el presidente de la entidad para corregir debilidades y de los resultados obtenidos informando de nuevo al pleno, de las correcciones pretendidas.

Ahora bien, mucho más controvertida resulta la cuestión relativa al deber de poner en conocimiento del órgano competente las posibles infracciones administrativas, contables o penales que se puedan apreciar en el ejercicio de las funciones de control.

Como ya hemos indicado, dispone con toda rotundidad el art. 5.2 RCI que cuando en la práctica de un control el órgano interventor aprecie que los hechos acreditados o comprobados pudieran ser susceptibles de constituir una infracción administrativa o dar lugar a la exigencia de responsabilidades contables o penales, deberá ponerlo en conocimiento del órgano competente, de acuerdo con las reglas que el mismo precepto establece.

El polémico y controvertido precepto parte, en nuestra opinión, de una confusa redacción, de poco rigor terminológico, de una inconcreción del ejercicio del citado deber en el dilatado ámbito de las infracciones administrativas y del exceso en la exigencia del compromiso y competencias del interventor que debe apreciar y calificar las conductas para cada uno de los expedientes sobre los que ejerce cualquier modalidad de control, incluso evaluando a priori una comisión de ilícito, cuando ni su preparación ni sus funciones engloban dichas apreciaciones.

En el art. 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, se recoge una descripción de las infracciones, al declarar que las constituyen “las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración local en el Título XI de la Ley 7/85 RBRL”; ahora bien, estos incumplimientos pueden llevar o no aparejadas sanciones, si están delimitadas por ley, sin que se nos concrete cuáles de ellas debemos remitir y a qué órgano competente en cuestión.

Por el principio de tipicidad, constituye una exigencia de la infracción, tanto penal como administrativa, que la conducta aparezca tipificada por la Ley de manera expresa; por lo tanto, debemos preguntarnos si advertir una conducta que se aleje de un precepto legal podría no requerir la obligación de tal comunicación, aunque llevara aparejada otras consecuencias.

Ahondando en lo extenso del ejercicio del deber, se exige al interventor ponerlo en conocimiento del órgano competente, que, en el caso de infracciones administrativas, podrán ser los propios órganos de la Administración local objeto de control (por ejemplo, en una infracción detectada de personal al servicio de la Administración que dé lugar a responsabilidad disciplinaria, o una infracción detectada a una ordenanza municipal del art. 140 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-). Por su parte, la responsabilidad contable, del cumplimiento de presupuestos o elementos caracterizadores como son la concurrencia de dolo, culpa o negligencias graves en el sujeto activo, una relación de causalidad entre la acción u omisión y el menoscabo de caudales, un daño efectivo e individualizado que entendemos es excesivo exigir calificar al órgano de control.

Por último, creemos igualmente que, en no pocos supuestos, la distinción entre los delitos y faltas penales no difieren en esencia de las infracciones administrativas.

Por tanto, y mientras no se aclare o desarrolle el citado apartado 2º del art. 5 RCI, y puestas de manifiesto, de un lado, la inexcusable obligación de comunicación, y, de otro, la dificultad de su correcto cumplimiento, se sugiere que, en caso de duda y en aplicación de lo dispuesto en el art. 6 RCI, que establece que “el órgano interventor podrá hacer uso en el ejercicio de sus funciones de control del deber de colaboración, de la facultad de solicitar asesoramiento” y que “Cuando la naturaleza del acto, documento o expediente lo requiera el órgano interventor de la Entidad Local, en el ejercicio de sus funciones de control interno, podrá recabar directamente de los distintos órganos de la Entidad Local los asesoramientos jurídicos y los informes técnicos que considere necesarios”,se solicite asesoramiento jurídico a los servicios del propio ayuntamiento, o, en su caso, a los de la diputación provincial, para que a la vista del expediente completo determinen o no la posibilidad de derivación de responsabilidad administrativa, contable o penal.

Conclusiones

1ª.Una vez emitidos los correspondientes informes de resultados de las actuaciones de control y o informe resumen, procederá dar cuenta al pleno y a la IGAE de acuerdo con lo establecido en el TRLRHL y RCI.

2ª. Es inexcusable el cumplimiento del deber de comunicación a los órganos competentes de las actuaciones en la que pueda deducirse infracción administrativa, penal o contable.

3ª. En caso de que el órgano interventor tenga duda de la concurrencia de alguno de los ilícitos anteriores, podrá solicitar el asesoramiento oportuno de los órganos o servicios de la entidad local o externos.