Actuación del ayuntamiento ante facturas sin contrato ni acto administrativo de adjudicación o de aprobación del gasto

Planteamiento

Habiendo cambiado el gobierno municipal como resultado de las pasadas elecciones locales, las cuales coincidieron con las fiestas patronales organizadas por el anterior, se está recibiendo diversas facturas de elevado importe por actividades y actuaciones desarrolladas durante las mismas. En algunos casos no consta contrato ni acto administrativo alguno de adjudicación o de aprobación del gasto. No obstante, también en algunos casos la actividad o actuación fue incluida en el programa de fiestas publicado; por otra parte, ni éste ni su publicación fueron aprobados mediante acto administrativo expreso.

Ni la aplicación presupuestaria correspondiente a festejos ni su vinculación cuentan con consignación suficiente para afrontar el pago de tales facturas, y la modificación del presupuesto es prácticamente imposible, puesto que está comprometido casi en su totalidad y la reducción de las consignaciones afectará inevitablemente al funcionamiento de los servicios.

Por último, la carga financiera de la entidad excede el 25 % de los recursos corrientes, por lo que tampoco es posible acudir a una operación de crédito de las previstas por el art. 177.5 TRHRL.

¿Puede el ayuntamiento rechazar su responsabilidad sobre tales facturas y que los proveedores reclamen su pago a quienes contrataron directamente con ellos? ¿O prevalece la prohibición del enriquecimiento municipal injusto? ¿En qué medida es exigible a los acreedores la diligencia de exigir la acreditación de la legalidad de la contratación y del gasto?

De tener que asumir los pagos, ¿qué responsabilidades puede reclamar el ayuntamiento a quienes contrataron las actividades y actuaciones?

Respuesta

De conformidad con lo dispuesto en el art. 19 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI- (EDL 2017/55218), al efectuar la intervención previa de la liquidación del gasto o reconocimiento de obligaciones deberá comprobarse que las obligaciones responden a gastos aprobados y, en su caso, fiscalizados favorablemente, salvo que la aprobación del gasto y el reconocimiento de la obligación deban realizarse simultáneamente.

Por tanto, en el momento en que se compruebe que las obligaciones cuyo reconocimiento se pretende no responden a gastos aprobados y fiscalizados favorablemente, la intervención deberá formular nota de reparo, que tendrá carácter suspensivo de acuerdo con el art. 216.2.c) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por RDLeg 2/2004, de 5 de marzo -TRLRHL- (EDL 2004/2992).

Por otro lado, se debe tener en cuenta lo que dispone el art. 28.1 RCI. Salvo que nos encontramos ante contratos menores, al tratarse de un supuesto en el que la preceptiva función interventora se ha omitido, “no se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el presente artículo.”

Por tanto, de conformidad con el art. 28.2 RCI, la intervención deberá poner de manifiesto la existencia de una omisión de la función interventora, emitiendo su opinión respecto de la propuesta, “a fin de que, uniendo este informe a las actuaciones, pueda el presidente de la entidad local decidir si continua el procedimiento o no y demás actuaciones que en su caso, procedan.

• (…)

• Este informe, que no tendrá naturaleza de fiscalización, se incluirá en la relación referida en los apartados 6 y 7 del artículo 15 de este Reglamento y pondrá de manifiesto, como mínimo, los siguientes extremos:

• • a) Descripción detallada del gasto, con inclusión de todos los datos necesarios para su identificación, haciendo constar, al menos, el órgano gestor, el objeto del gasto, el importe, la naturaleza jurídica, la fecha de realización, el concepto presupuestario y ejercicio económico al que se imputa.

• • b) Exposición de los incumplimientos normativos que, a juicio del interventor informante, se produjeron en el momento en que se adoptó el acto con omisión de la preceptiva fiscalización o intervención previa, enunciando expresamente los preceptos legales infringidos.

• • c) Constatación de que las prestaciones se han llevado a cabo efectivamente y de que su precio se ajusta al precio de mercado, para lo cual se tendrán en cuenta las valoraciones y justificantes aportados por el órgano gestor, que habrá de recabar los asesoramientos o informes técnicos que resulten precisos a tal fin.

• • d) Comprobación de que existe crédito presupuestario adecuado y suficiente para satisfacer el importe del gasto.

• • e) Posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento, que será apreciada por el interventor en función de si se han realizado o no las prestaciones, el carácter de éstas y su valoración, así como de los incumplimientos legales que se hayan producido. Para ello, se tendrá en cuenta que el resultado de la revisión del acto se materializará acudiendo a la vía de indemnización de daños y perjuicios derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de haberse producido un enriquecimiento injusto en su favor o de incumplir la obligación a su cargo, por lo que, por razones de economía procesal, sólo sería pertinente instar dicha revisión cuando sea presumible que el importe de dichas indemnizaciones fuera inferior al que se propone.”

Tal y como vemos solo sería pertinente instar la revisión de oficio cuando se presuma que el importe de la indemnización por aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto vaya a ser inferior al de las propuestas objeto de control. Para valorar tal circunstancia, es conveniente que la intervención solicite el oportuno informe a los servicios jurídicos de la entidad.

Lo que no puede hacer el ayuntamiento es rechazar su responsabilidad sobre tales facturas. En todo caso estará obligado a tramitar el oportuno expediente derivado de la omisión de función interventora, con la consiguiente revisión de oficio de los actos dictados con infracción del procedimiento, en su caso (para lo cual se tendrá en cuenta el conocimiento de los proveedores de la legalidad de la contratación y del gasto); y, finalmente, y previa habilitación de las correspondientes dotaciones presupuestarias para ello, elevar al pleno expediente para el reconocimiento extrajudicial de los créditos para la atención de las oportunas indemnizaciones.

En cuanto a las responsabilidades que pudiera reclamar el ayuntamiento a quienes contrataron las actividades y actuaciones, habrá que estar en primer lugar a lo dispuesto en el art. 188 TRLRHL, conforme al cual “los ordenadores de gastos y de pagos, en todo caso, y los interventores de las entidades locales, cuando no adviertan por escrito su improcedencia, serán personalmente responsables de todo gasto que autoricen y de toda obligación que reconozcan, liquiden o paguen sin crédito suficiente”.

Esta responsabilidad deberá exigirse conforme dispone el art. 36 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833). El apartado 2 de dicho artículo establece los requisitos para la exigencia de dicha responsabilidad (dolo, culpa o negligencia graves) y el apartado 4 detalla el procedimiento a seguir.

Todo ello sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran exigirse de conformidad con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (EDL 2013/232606), así como las eventuales responsabilidades penales que pudieran existir exigibles de acuerdo con la legislación de dicho orden.

Conclusiones

1ª. Puesto de manifiesto la existencia de facturas derivadas de gastos no aprobados o fiscalizados favorablemente, la intervención deberá formular nota de reparo, que tendrá carácter suspensivo. Adicionalmente, salvo en el supuesto de contratos menores deberá iniciarse expediente para subsanar la omisión de función interventora que podrá dar lugar a un expediente de revisión de oficio, en su caso, con el correspondiente reconocimiento extrajudicial de créditos.

2ª. La exigencia de responsabilidades a las autoridades y personal responsable de la realización de gastos sin crédito presupuestario deberá realizarse de conformidad con lo previsto en el art. 36 LRJSP.