Abono de gratificaciones por la realización de servicios extraordinarios por los empleados municipales y medidas de flexibilidad horaria

Planteamiento

Ante gratificaciones e informes de cumplimiento de la jornada mensual ordinaria emitidos por personal, se informa que los trabajadores no alcanzan la jornada mensual obligatoria pero sí generan horas extraordinarias. Esta conclusión se basa en que parte de esas horas se han trabajado fuera del margen de flexibilidad horaria establecido (dos horas antes y después de la franja obligatoria de 9 a 14 h), y en la idea de que el trabajador tiene un margen durante todo el año para cumplir con su jornada anual, permitiendo compensaciones posteriores.

Nos surgen las siguientes dudas:

- La flexibilidad horaria, tanto de entrada y salida, como la distribución de la jornada anual, así el cumplimiento de la jornada anual dentro del año, ¿permiten reconocer gratificaciones por horas extraordinarias pese a grandes diferencias en el mismo mes que se pagan entre lo obligatorio y lo realmente trabajado?

- ¿Puede calificarse como extraordinaria cualquier hora trabajada fuera del margen de flexibilidad, aunque el trabajador no haya cumplido el mínimo mensual?

- ¿Puede imputarse como jornada ordinaria el disfrute de días de compensación por horas extras anteriores u otras ausencias, sin una norma que lo ampare expresamente o sin constancia formal? Sabemos que las vacaciones, asuntos propios, permisos previstos legalmente no se cuestionan, pero otras ausencias como compensación por horas extraordinarias sin aprobar.

- ¿Debe la Intervención emitir reparo si no se acredita el cumplimiento mensual, pese a informe favorable de Personal, o se trata de una cuestión de oportunidad/organización interna fuera de su competencia? La fiscalización es plena.

¿El déficit mensual en jornada ordinaria invalida el reconocimiento de horas extraordinarias o cabe admitirlo en base a la interpretación flexible del cómputo anual?

Ninguno de los trabajadores alcanza en realidad la jornada mensual mínima (35 horas semanas), y pese a ello en varios casos se declaran horas extraordinarias, bajo la argumentación de que ciertas horas trabajadas exceden la franja de flexibilidad horaria y por tanto deben considerarse automáticamente horas extra, es decir, se argumenta que el cómputo de jornada se hace a nivel anual (1.592 horas en cómputo general) y no estrictamente mensual, por lo que un mes con déficit puede regularizarse en meses posteriores, permitiendo aun así el reconocimiento de horas extra en ese mes.

Respuesta

Con carácter previo debemos señalar que la estructura, criterios de valoración objetiva y cuantías de las retribuciones de los funcionarios de la Administración Local, se rigen por lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, concretamente en el art. 93, que distingue entre retribuciones básicas y retribuciones complementarias. Éstas últimas, según el art. 22.3 del RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, son las que retribuyen las características especiales de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario.

Establece el art. 24 TREBEP que la cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes Leyes de cada Administración Pública atendiendo a los factores siguientes:

• a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

• b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

• c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

• d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.

Por su parte, el RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local, prevé en su art. 6 lo siguiente:

• “1. Corresponde al Pleno de la Corporación determinar en el presupuesto la cantidad global destinada a la asignación de gratificaciones a los funcionarios dentro de los límites máximos señalados en el art. 7.2, c), de este Real Decreto.

• 2. Corresponde al Alcalde o Presidente de la Corporación la asignación individual, con sujeción a los criterios que, en su caso, haya establecido el Pleno, sin perjuicio de las delegaciones que pueda conferir conforme a lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril.

• 3. Las gratificaciones, que en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, habrán de responder a servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal de trabajo.”

Tal y como hemos indicado en consultas anteriores, la administración dispone de cierto el margen para establecer los criterios y cuantía de las gratificaciones por servicios extraordinarios, refiriendo, entre otras, la Sentencia del TS de 13 de octubre de 2009.

El art. 47 TREBEP dispone:

• “1. Las Administraciones Públicas establecerán la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios públicos. La jornada de trabajo podrá ser a tiempo completo o a tiempo parcial.

• 2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas de flexibilización horaria para garantizar la conciliación de la vida familiar y laboral de los empleados públicos que tengan a su cargo a hijos e hijas menores de doce años, así como de los empleados públicos que tengan necesidades de cuidado respecto de los hijos e hijas mayores de doce años, el cónyuge o pareja de hecho, familiares por consanguinidad hasta el segundo grado, así como de otras personas que convivan en el mismo domicilio, y que por razones de edad, accidente o enfermedad no puedan valerse por sí mismos.”

Por ello, vemos como la normativa básica de función pública contempla expresamente dos medidas que inciden sobre la distribución horaria del personal empleado público:

• - reducción horaria con reducción de retribuciones

• - flexibilización horaria

Dicho lo anterior, no debe olvidarse que la determinación de la distribución horaria de la jornada de trabajo del personal empleado público debe ser establecida por el propio ayuntamiento en ejercicio de la potestad de autoorganización, y en todo caso en función de las necesidades del servicio. En este sentido, la fijación del horario concreto de trabajo debe atender exclusivamente al interés público, según doctrina fijada por el TS en sentencias, entre otras, de 8 de noviembre de 1995 y de 17 de enero de 1994, sin que el funcionario tenga un derecho subjetivo absoluto a la determinación concreta de su horario de trabajo.

Por tanto, es la Administración quien debe ponderar los intereses concurrentes, a saber, los relativos a la conciliación de la vida personal y laboral, por un lado, y los intereses públicos definidos con la prestación adecuada del servicio, por otro; y resolver en consecuencia, fijando la distribución horaria correspondiente, primando, como decimos, la adecuada prestación de los servicios públicos, por lo que las medidas de flexibilización consistentes en atrasar la entrada o adelantar la salida podrán denegarse o modularse motivadamente, recordando que la medida de flexibilización indicada no supone una reducción horaria, lo que significa que dichos periodos deberán ser objeto de recuperación (si es el caso) en la forma de que acuerde.

Se indica en el presente caso que los trabajadores no alcanzan la jornada mensual obligatoria, pero están generando horas extraordinarias, permitiéndose cierto margen de compensación en cuanto al margen de flexibilidad del cual se dispone (dos horas antes y después de la franja obligatoria de 9 a 14 h).

Consideramos compatible, en principio, la adopción de medidas de flexibilidad horaria y el reconocimiento y abono de gratificaciones por servicios extraordinarios, puesto que se trata de aspectos completamente independientes y diferenciados, siempre que se garantice y no se vea afectado el cumplimiento del cómputo anual, pese a existir diferencias o saldos negativos mensuales.

Se trata de un aspecto susceptible de regulación y acuerdo por la propia entidad local, tratándose de situaciones que a nuestro juicio deberían ser puntuales o excepcionales, puesto que no podría sostenerse un déficit negativo mensual que se prolongue por dos o más mensualidades, ya que lo habitual en estos casos es que las medidas de flexibilidad no supongan realizar cómputos semanales o mensuales inferiores, que manera que queden compensadas en el mismo mes de ser posible, si bien como decimos el control del cumplimiento horario, salvo acuerdo al respecto, lo es, con carácter general, en cómputo anual.

De la misma manera opinamos que resulta compatible compensar los servicios extraordinarios de la forma que se acuerde (por ejemplo, 2x1), de manera que esos días “compensen” tiempo de trabajo que descontará el cómputo horario en términos anuales, no considerando procedente la emisión de reparo de Intervención, por tratarse de un aspecto interno-organizativo, salvo que, como no pueda ser de otra manera, se observe por esa Intervención una infracción del ordenamiento jurídico que lo motive.

Optamos, como estamos tratando de argumentar, por una interpretación flexible en cuanto al cumplimiento del cómputo anual en relación con las medidas de flexibilidad y horas extraordinarias, recomendando que, para evitar situaciones de posible abuso de derecho, se fiscalice, controle y justifique de manera exhaustiva la realización de servicios fuera de la jornada ordinaria de trabajo, así como que se regule de manera más acotada en el tiempo (por ejemplo mensual) la recuperación de posibles déficits por razón de la flexibilidad.

Recomendamos finalmente la lectura de las consultas siguientes:

• - Regulación de la jornada en el ayuntamiento: compensación y recuperación.

• - Flexibilidad horaria de empleados públicos del Ayuntamiento: límites.

• - Cumplimiento por empleados municipales de la jornada obligatoria: ¿debe exigirse en cómputo anual, mensual o trimestral?

Conclusiones

1ª. Consideramos compatible, en principio, la adopción de medidas de flexibilidad horaria y el reconocimiento y abono de gratificaciones por servicios extraordinarios, puesto que se trata de aspectos completamente independientes y diferenciados, siempre que se garantice y no se vea afectado el cumplimiento del cómputo anual, pese a existir diferencias o saldos negativos mensuales.

2ª. Ahora bien, se trata de un aspecto susceptible de regulación por la propia entidad local, tratándose de situaciones que a nuestro juicio deberían ser puntuales o excepcionales, puesto que no podría sostenerse un déficit negativo mensual que se prolongue por dos o más mensualidades, ya que lo habitual en estos casos es que las medidas de flexibilidad no supongan realizar cómputos semanales o mensuales inferiores, que manera que queden compensadas en el mismo mes de ser posible, o en el siguiente como mucho.

3ª. De la misma manera opinamos que resulta compatible compensar los servicios extraordinarios de la forma que se acuerde (por ejemplo 2x1), de manera que esos días “compensen” tiempo de trabajo que descontará el cómputo horario en términos anuales, no considerando procedente la emisión de reparo de Intervención, por tratarse de un aspecto interno-organizativo, salvo que, como no pueda ser de otra manera, se observe por esa Intervención una infracción del ordenamiento jurídico que lo motive.

4ª. Optamos, como estamos tratando de argumentar, por una interpretación flexible en cuanto al cumplimiento del cómputo anual en relación con las medidas de flexibilidad y horas extraordinarias, recomendando que, para evitar situaciones de posible abuso de derecho, se fiscalice, controle y justifique de manera exhaustiva la realización de servicios fuera de la jornada ordinaria de trabajo, así como que se regule de manera más acotada en el tiempo (por ejemplo, mensual) la recuperación de posibles déficits por razón de la flexibilidad.