Fecha de inicio del cómputo del plazo de duración del contrato menor: la aprobación del gasto o la que indique el documento de formalización
Jaime Pintos Santiago y María Dolores Fernández Uceda. Departamento Legal Jaime Pintos Abogados & Consultores
El periodo de vigencia del contrato debe incluir el plazo para realizar la liquidación final, si la hubiere, sin que el contrato menor pueda exceder de un año.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en el Informe 17/2022, de 10 de febrero, aborda varias cuestiones relacionadas con el plazo de duración de los contratos menores, con motivo de la consulta formulada por la Dirección General de Financiación y Fondos Europeos a través de la Secretaría General de la Vicepresidencia Primera y Consejería de Hacienda y Administración Pública.
La Dirección General de Financiación y Fondos Europeos, en el ejercicio de sus funciones de verificación administrativa de los expedientes de contratación financiados con fondos europeos tenía ciertas discrepancias interpretativas con algunos servicios gestores en relación a la tramitación de los contratos menores. En concreto, respecto a la contratación menor de servicios de redacciones de proyectos, dirección de obra y coordinación de seguridad y salud, en los que, al ser complementarios de los de obras, sujetos a autorizaciones ambientales y a cambios climatológicos, es difícil que se cumpla con su plazo de ejecución inicial.
Las cuestiones sometidas a informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Extremadura, todas ellas de gran interés para la práctica, fueron las siguientes:
1º.- Momento de inicio de inicio del cómputo del plazo de duración del contrato menor.
Previamente, la Junta Consultiva Extremeña recuerda la diferencia[1] entre el plazo de duración, que es el tiempo máximo que opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente, y el plazo de ejecución, que es el tiempo que opera como simple circunstancia de la prestación, por lo que el contrato no se extingue porque llegue a una determinada fecha sino cuando se concluye la prestación pactada.
La referencia a la duración del contrato o a las fechas estimadas de comienzo y fin de su ejecución y las prórrogas, si estuviesen previstas, es uno de los contenidos mínimos del contrato, conforme al artículo 35.1.g) de la LCSP. Ocurre, sin embargo, que para los contratos menores los artículos 36.1 y 118 de la LCSP no requieren de su formalización y la simple adjudicación no inicia por sí misma la ejecución del contrato.
La Junta Consultiva concluye que, tratándose de un contrato menor de obras o de servicios complementario de uno de obras, con arreglo a lo establecido en el artículo 237 de la LCSP, la ejecución del contrato comenzará con el acta de comprobación del replanteo, coincidiendo, por tanto, con dicha fecha el inicio del plazo de duración del contrato.
Tratándose de un contrato menor de servicios o de suministro, si el plazo de duración no se determina en el documento de formalización por no ser obligatorio, el plazo de ejecución debe expresarse en el informe del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato, de acuerdo con el artículo 118 de la LCSP, iniciándose el cómputo del plazo de duración con la fecha de aprobación del gasto.
2º.- Forma de cómputo del plazo de duración del contrato menor y si un contrato menor puede quedar en suspenso junto con la obra a la que complementa.
La Junta Consultiva extremeña, si bien considera que más adecuada la contratación de estos servicios por procedimiento abierto o restringido, concluye que los contratos menores de servicios de dirección de obras, asistencia técnica a la dirección de obras, el control y vigilancia, la dirección de ejecución o la gestión integrada de proyectos tendrán como plazo de ejecución el de las obras. No obstante, dado que la dirección de obras comprende actuaciones como la liquidación final, se debe concluir que el período de vigencia del contrato deberá incluir, además, el plazo para realizar la liquidación final[2], si la hubiere, sin que el contrato menor pueda exceder de un año.
En cuanto a las consecuencias[3] que para un contrato menor de servicios complementario de uno de obras pueda tener la suspensión de las mismas, la Junta Consultiva pone de manifiesto que los contratos accesorios están vinculados pero son independientes del contrato principal, de manera que la consecuencias que pueda tener la suspensión de las obras depende del caso concreto, atendiendo a los pliegos y normativa específica que rigen el contrato principal.
3º.- Si un contrato menor de servicios puede ser complementario de uno de obra que no se haya tramitado como menor.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Extremadura señala a este respecto que las prestaciones de este contrato de servicios complementario son prestaciones que por su naturaleza están vinculadas a un contrato que podría extender su duración por un plazo superior a un año o ser objeto de prórroga, que están vedados al contrato menor. Por tanto, se puede acudir a la figura del contrato menor siempre que el contrato de servicios complementario de uno de obra no exceda de un año, si bien, dadas las singularidades en la ejecución de los contratos de obras, se recomienda utilizar para la adjudicación de este tipo de contratos de servicios el procedimiento abierto o el restringido.
Hemos de destacar, por su relevancia de orden práctico, la primera de las cuestiones abordadas por el Informe, relativa al momento de inicio del cómputo del plazo de duración del contrato menor, algo que no es baladí teniendo en cuenta que la formalización no es obligatoria para los contratos menores, y sobre la que el Informe viene a imprimir seguridad jurídica. Resulta, por tanto, totalmente lógico que sea el informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales del contrato menor el que, además de por su cuantía, justifique que se trata de un contrato menor por su duración, inferior a un año, y que la misma comience a computarse, desde el momento de la aprobación del gasto, salvo que se emita documento de formalización contractual en el que se fije un momento distinto para el inicio de ese cómputo.
Por otro y por incidir en alguna cuestión práctica más, los contratos menores de servicios se encuadran en el marco jurídico contractual de los contratos de servicios; que el artículo 116 de la LCSP exige para los contratos de servicios el informe de la motivación sobre la insuficiencia de medios; y que a su vez el artículo 118 exige para los contratos menores el informe del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato. Por ello, en el contrato menor de servicios, deberá añadirse, conforme al artículo 116.4 f) de la LCSP el informe de insuficiencia de medios en que se justifique la carencia de medios personales y/o materiales para el desarrollo del contrato, so pretexto de nulidad del contrato como acredita la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2011. Misma circunstancia que nos traería una motivación genérica o insuficiente, conforme Sentencia nº 230/2018, de 28 de junio de 2018, del Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso,
Podemos además traer al caso el Informe 1/2018, de 11 de abril, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid sobre adjudicación de contratos menores en la nueva Ley de Contratos del Sector Público que respecto de esta cuestión de la justificación de los distintos extremos o motivaciones a contemplar en los contratos menores dice que «Los mencionados trámites pueden cumplimentarse en el expediente mediante la inclusión de diferentes documentos o bien acumularse en dos o en uno solo, considerando que si las nuevas justificaciones exigidas en la tramitación del expediente del contrato menor se sustentasen en un único documento o resolución debería ir firmado por el órgano de contratación, sin perjuicio de la aplicación de las normas de delegación o desconcentración de competencias que procedan».
En resumen, en el contrato menor de servicios, deberá añadirse, conforme al artículo 116.4 letra f) de la LCSP informe de insuficiencia de medios en que se justifique la carencia de medios para el desarrollo del contrato. Dado que el art. 116.4 exige la justificación en el expediente de varios extremos, incluida la necesidad del contrato, se considera que con un único documento se estaría dando cumplimiento a las obligaciones de los arts. 28, 116 y 118 de la LCSP.
Recordemos igualmente, en cuanto a la modificación de un contrato menor, que los contratos tramitados mediante contrato menor, pueden ser modificados siempre que no se supere el límite cuantitativo que para este tipo de contratos establece el artículo 118 ni el temporal del artículo 29.8, con la particularidad de la DA 54ª de la LCSP 2017, y respetando los supuestos y condiciones establecidas en los artículos 203 a 207 de la misma LCSP 2017 y el resto de preceptos que regulan la modificación de los distintos tipos contractuales.