Exención del IBI a favor del concesionario de un bien estatal afecto a la defensa nacional

Tribunal Supremo , 9-02-2022
, nº 156/2022, rec.1570/2020,  

Pte: Montero Fernández, José Antonio

ECLI: ES:TS:2022:489

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

En el recurso de apelación nº. 202/2018, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede en Sevilla), con fecha 10 de julio de 2019, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO.- Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la entidad mercantil NAVANTIA, S.A., representada por el Procurador D°. Fernando Benitez López, contra la sentencia de 19 de diciembre de 2017 que dictó el Juzgado de lo Contencioso administrativo Número 2 de Cádiz en el Procedimiento Ordinario núm. 5/2017, que confirmamos. Sin costas".

Preparación del recurso de casación.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de NAVANTIA, S.A., S.M.E., se presentó escrito con fecha 27 de septiembre de 2019, ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede en Sevilla), preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 3 de febrero de 2020, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente NAVANTIA, S.A., S.M.E., representada por la procuradora de los Tribunales Dª. Andrea de Dorremochea Guiot, bajo la dirección letrada de Dº. Javier Feal López, y como parte recurrida el Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz), representado ya asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 5 de noviembre de 2020, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 3.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, precisando que:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar el alcance y extensión de los artículos 61.2 y 62.1.a) TRLHL en lo que hace a la exención de los inmuebles del Estado propiedad del Estado, afectos a la defensa nacional, cuando está cedido su uso a una empresa en virtud de concesión administrativa u otro título que comprenda la posesión y, en particular, si se mantiene la exigencia del doble requisito subjetivo y objetivo, en los términos de la sentencia de esta Sala de 12 de diciembre de 2017, pronunciada en el recurso de casación en interés de la Ley nº 3054/2016.

3º) Las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 61.2 y 62.1.a) del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo".

Interposición del recurso de casación y oposición.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, la procuradora de los Tribunales Dª. Andrea de Dorremochea Guiot, en nombre y representación de NAVANTIA, S.A., S.M.E., por medio de escrito presentado el 4 de enero de 2021, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son :

1.- Los artículos 61.1, 62.1 a) y 63 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en relación con

2.- El artículo 54 y la Disposición Transitoria tercera de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

3.- Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2011 (recurso de casación en interés de la ley nº 17/2011).

La recurrente manifiesta, en atención a lo informado en el auto de admisión, que la pretensión casacional articulada en el presente recurso coincide con la pretensión casacional acogida por esa Excma. Sala en las sentencias dictadas el 17 de septiembre de 2020 en los recursos de casación 1823/2019 y 2241/2020, así como en la sentencia dictada el 2 de octubre de 2020 en el recurso de casación 2083/19, sin que presente peculiaridad alguna respecto de las pretensiones ya resueltas. Señala que, el criterio de la Sala de instancia es manifiestamente contradictorio con la doctrina establecida por esa Excma. Sala y Sección en su sentencia de fecha 27 de mayo de 2011 -rec. cas. 2812/2011- (criterio que ha sido reiterado en las sentencias anteriormente citadas), toda vez que se refiere exactamente a la misma situación y a la misma finca pues en ambos casos el inmueble es el mismo, es de propiedad estatal, se encuentra afecto a la Defensa Nacional y está cedido temporalmente a NAVANTIA.

Señala que, la sentencia impugnada infringe los art. 62.1 a), 61.1, y 63 del TRLHL, en relación con el art. 54 y la Disposición Transitoria tercera de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, pues desconoce la exención prevista en el citado art. 62.1 a) respecto a los bienes inmuebles del Estado afectos a la Defensa Nacional, y solicita a la Sala que, dicte doctrina jurisprudencial que fije que la exención del IBI se ha de predicar de los inmuebles del Estado propiedad del Estado afectos a la Defensa Nacional, aun cedidos a una empresa propiedad del Estado en virtud de concesión administrativa o de otro título que comprenda la posesión, toda vez que si se otorgara validez al criterio expuesto por la Sala de instancia se produciría un doble perjuicio sobre el ordenamiento jurídico: por una parte, se vaciaría de contenido la exención prevista en el art .62.1.a) TRLHL, pues el citado artículo establece una exención de pago IBI respecto a bienes inmuebles que sean propiedad del Estado y estén afectos a la Defensa Nacional, y por otra parte, la interpretación realizada por la Sala de instancia atenta contra el servicio público de la Defensa Nacional; y ello por cuanto, como advirtió esa Excma. Sala en su sentencia de 27 de mayo de 2011, la voluntad del legislador es la de extender la aplicación a todos los bienes en los que exista la afectación a la salvaguarda de la Defensa Nacional, dado que el fin que trata de cumplirse con el establecimiento de dicha exención es, precisamente, el de favorecer el desarrollo de actividades destinadas a la salvaguarda de dicho interés general a través de los bienes que componen el patrimonio del Estado. Finalidad que quedaría desplazada de acuerdo con el criterio de la Sala de instancia al restringir la aplicación de la citada exención a determinados inmuebles, pese a que son propiedad del Estado y que se encuentran afectos a la Defensa Nacional, siendo utilizados en virtud de una concesión administrativa o de otro título que conlleve posesión.

Concluye que, en el presente caso, consta acreditado que el bien inmueble objeto de controversia reúne los requisitos establecidos en el art. 62.1.a) TRLHL para la aplicación de la exención de pago del IBI prevista en el mismo; el objeto de la exención lo constituyen inmuebles afectos a la Defensa Nacional propiedad del Estado, sin que sea relevante a estos efectos cuestiones ajenas al cumplimiento de estos requisitos, como son si se articula el derecho de uso a través de una concesión o de otro título que comprenda la posesión o si la propiedad del Estado es directa o indirecta a través de un ente instrumental, como es el caso de NAVANTIA.

Tras las anteriores alegaciones, la parte recurrente solicitó a la Sala que "dicte sentencia por la que:

1. Fije jurisprudencia y reconozca la aplicación de la exención del Impuesto de Bienes Inmuebles establecida en el art. 62.1.a) TRLHL a los inmuebles propiedad del Estado y afectos a la Defensa Nacional, con independencia de si se encuentra cedido su uso a una empresa del Estado en virtud de una concesión administrativa o de otro derecho que comprenda la posesión.

2. Case y anule la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la parte recurrida.

3. Estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada en el P.O. 5/2017, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Cádiz en los términos solicitados en su escrito de demanda e imponga las costas a la parte demandada".

Por su parte, el Letrado de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz), en la representación que ostenta, por escrito presentado con fecha 3 de marzo de 2021, formuló oposición al recurso de casación, manifestando que, la pretensión casacional no es coincidente con la acogida en las sentencias de la Sala, dictadas el 17 de septiembre y 2 de octubre de 2020, toda vez que no concurren las infracciones denunciadas, ni de normas, ni de la doctrina contenida en la sentencia citada, ya que la cuestión debatida en ese proceso no guarda relación con la sustanciada en el presente caso. Así, en el recurso de casación en interés de ley n.º 17/2010, se discutía exclusivamente sobre la afectación a la defensa nacional de los terrenos cedidos por el Ministerio de Defensa a NAVANTIA, mientras que la controversia planteada en la instancia y apelación gira en torno al régimen de tributación en el IBI de las concesiones administrativas, y en particular la concesión otorgada a NAVANTIA por el Ministerio de Defensa, de tal manera que la problemática jurídica es radicalmente distinta. Hasta el otorgamiento de la concesión administrativa, NAVANTIA ocupaba los terrenos de propiedad del Ministerio de Defensa a título de mera cesión y, el pronunciamiento de la Sala, en su sentencia de 27 de mayo de 2011, se ceñía exclusivamente a determinar si, bajo tal régimen, se mantenía o no la afectación a la defensa nacional. Por contra, en las sentencias de 17 de septiembre de 2020 y 2 de octubre del mismo año, citadas de contrario, el supuesto es bien distinto, pues versa sobre la tributación por el IBI de los terrenos de titularidad del Ministerio de Defensa, sobre los que NAVANTIA tiene otorgada una concesión administrativa.

En conclusión, la doctrina sostenida por la Sala, con apoyo en la sentencia de 27 de mayo de 2011, es claramente errónea pues confunde las conclusiones que en la misma se alcanzan sobre la exención cuestionada para un caso concreto, hecho imponible derecho de propiedad, y sujeto pasivo, el Estado, examinando además el alcance de la afectación a la defensa nacional, con aquellos otros supuestos en los que el hecho imponible es distinto, al igual que el sujeto pasivo. Y es que la cuestión de si la exención que nos ocupa tiene carácter objetivo, limitada a la titularidad del Estado sobre el inmueble, dejando de lado el tema de la afectación, que carece de interés para la resolución del conflicto, como se viene manteniendo, o si por contra hay en tal exención un elemento subjetivo, como reconoce la sentencia de 12 de diciembre de 2017, no puede ser resuelta por la mera remisión a un pronunciamiento anterior, de 27 de mayo de 2011, que no entra en modo alguno en esas concretas cuestiones. Todo lo anterior lleva a concluir que, la doctrina fijada por la Sala, al resolver anteriores recursos sobre la misma cuestión, la exención del IBI sobre terrenos ocupados por NAVANTIA, al amparo de una concesión demanial otorgada por el Ministerio de Defensa, siendo la finca de titularidad del Estado, es claramente incorrecta y no procedería su aplicación, por sustentarse en un pronunciamiento, la sentencia de 27 de mayo de 2011, que no resuelve la cuestión. Para la resolución de la controversia, debe aplicarse el criterio fijado por la propia Sala, en su sentencia de 12 de diciembre de 2017, único en el que se analiza la concurrencia de un hecho imponible del IBI distinto al derecho de propiedad, en relación a la exención discutida.

Concluye que, deben descartarse las infracciones que se imputan a la sentencia recurrida, procediendo la confirmación de la misma en sus propios términos. Y sobre la interpretación de las normas sobre las que el auto de admisión del recurso apreció la concurrencia de interés casacional objetivo, los artículos 61.2 y 62.1.a) TRLHL, debe fijarse el criterio interpretativo que seguidamente se expresa: El IBI es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles (artículo 60 TRLHL) y cuando el artículo 62.1.a) TRLHL dispone que estarán exentos los inmuebles del Estado afectos a la defensa nacional, establece una exención que requiere la concurrencia de dos requisitos, uno subjetivo y otro objetivo. El primero atiende a la titularidad del bien, que ha de serlo del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales. Pero este requisito subjetivo presenta una nota de talante objetivo: no alcanza a cualquiera de las titularidades sobres bienes inmuebles que, con arreglo al artículo 61.1. TRLHL, constituye el hecho imponible del impuesto (concesión administrativa, derecho real de superficie, derecho real de usufructo y derecho de propiedad), sino sólo a la propiedad. El requisito objetivo supone que, además, el bien debe estar afecto a la seguridad ciudadana o a los servicios educativos o penitenciarios, así como, en los casos de los del Estado, a la defensa nacional. El criterio antes señalado es el que resulta del Fundamento de Derecho Tercero "in fine" de la sentencia de esa Sala y Sección, de fecha 12 de diciembre de 2017, dictada en el recurso de casación en interés de ley 3054/2016.

Tras las anteriores alegaciones, termina suplicando a la Sala que "dicte sentencia por la que: 1.- Fije jurisprudencia en los términos que han quedado expresados en el cuerpo del presente, señalando como criterio interpretativo de los artículos 62.1.a) y 61.2 del TRLHL el que se ha transcrito de la sentencia de esa Sala y Sección, de 12 de diciembre de 2019. 2.- Confirme en sus propios términos la sentencia recurrida".

Señalamiento para deliberación del recurso.

Por providencia de 4 de marzo de 2021, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.

Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 8 de febrero de 2022, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Antecedentes jurisprudenciales.

Las cuestiones de interés casacional formuladas en el auto de admisión han sido dilucidadas en pronunciamientos anteriores, creando doctrina jurisprudencial al respecto; sentencias en las que se ha dado respuesta a las mismas cuestiones de interés casacional objetivo son las de 17 de septiembre de 2020, rec. cas. 2241/2019 y 1823/2019; 2 de octubre de 2020, rec. cas. 2083/2019, y de 21 de julio de 2021, rec. 6157/2020. Por razones de seguridad jurídica y coherencia basta acoger la misma y aplicarla al concreto caso que nos ocupa.

Baste, pues, remitirnos la primera de las citadas, sentencia nº. 1184/2020, de 17 de septiembre, rec. cas. 2241/2019), para resolver la presente controversia:

"SEGUNDO. Preceptos del TRLHL concernidos en este proceso, y algunas consideraciones previas a la resolución de la cuestión casacional objetiva.

1. El beneficio fiscal controvertido se contenía en un principio en el artículo 64.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, a tenor del cual, "[g]ozarán de exención los siguientes bienes": "[l]os que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, y estén directamente afectos a la defensa nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios; (...)". Como consecuencia de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la citada Ley 39/1988, la exención pasó a regularse en el artículo 62.1.a) y a señalar, en una redacción que se conserva en el vigente TRLHL, que "[e]starán exentos los siguientes inmuebles": "[l]os que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén directamente afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional".

2. Una correcta hermenéutica del precepto que acabamos de reproducir precisa tener en consideración lo previsto en los artículos 60, 61 y 63 del TRLHL.

El artículo 60 TRLHL dispone que "[e]l impuesto sobre Bienes Inmuebles es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles en los términos establecidos en esta ley".

Por su parte, el artículo 61 TRLHL establece en los apartados e incisos que nos interesan:

1. Constituye el hecho imponible del impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales:

a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.

b) De un derecho real de superficie.

c) De un derecho real de usufructo.

d) Del derecho de propiedad.

2. La realización del hecho imponible que corresponda de entre los definidos en el apartado anterior por el orden en él establecido determinará la no sujeción del inmueble urbano o rústico a las restantes modalidades en el mismo previstas. (...)".

Y, en fin, el artículo 63.1, párrafo primero, TRLHL, identifica como sujetos pasivos, a título de contribuyentes, a "las personas naturales y jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que ostenten la titularidad del derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto".

3. Una vez reflejados los preceptos implicados, es importante destacar que no es objeto de discusión en este proceso que la finca controvertida está afecta a la defensa nacional, que es íntegramente propiedad del Estado, y que este es titular del 100% de las acciones de la sociedad NAVANTIA. La sentencia impugnada solo le niega a esta última la exención en el IBI prevista en el artículo 62.1.a) TRLHL porque entiende que la transformación del título por el que NAVANTIA utiliza las instalaciones navales de Ferrol en una concesión demanial, determina que, en virtud del artículo 61, apartados 1 y 2, TRLHL, el Estado deje de estar sujeto al IBI -en tanto que no realiza el hecho imponible-, no siendo sujeto pasivo del mismo (artículo 63 TRLHL). Y es que, según la Sala a quo, "la exención que beneficia al propietario, si no está sujeto al impuesto, no puede hacerse valer en favor del concesionario".

4. Frente al criterio del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, hay que remarcar que el IBI es "un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles" (artículo 60 TRLHL), y que, como sostiene la representación de NAVANTIA, cuando el artículo 62.1.a) TRLHL dispone que estarán exentos los "inmuebles" del "Estado afectos a la defensa nacional", establece una exención de carácter objetivo (el precepto hace mención solo a los inmuebles, no a los sujetos pasivos), exigiendo únicamente que los inmuebles (1º) sean propiedad del Estado y (2º) estén afectos a la defensa nacional, con independencia -como hemos dicho en anteriores pronunciamientos que en seguida recordaremos- de si los mismos son utilizados directamente por el Estado o por una empresa pública, o de la figura jurídica con la que instrumentaliza su derecho de uso.

5. En línea con lo anterior, tiene razón la actora en que el objetivo de la prelación de derechos sobre el inmueble objeto de gravamen que establece el artículo 61 TRLHL es, simplemente, individualizar quién es el sujeto pasivo del tributo, que solo puede ser una persona física o jurídica, nunca un inmueble; y en que la exención no beneficia al propietario, sino a los bienes inmuebles propiedad del Estado que se encuentren afectos a la defensa nacional, independientemente del título en virtud del cual se produzca su ocupación.

6. Y coincidimos asimismo con NAVANTIA en que, en principio, no existe contradicción entre nuestras sentencias de 17 de mayo de 2011 y 12 de diciembre de 2017.

Y es que la última de las citadas analiza un supuesto en el que se produce una escisión del derecho de propiedad sobre un bien destinado a desarrollar un servicio público penitenciario, correspondiendo la propiedad del vuelo a la compañía que explota dicho servicio, en calidad de superficiaria, y la propiedad del suelo a la Generalitat de Cataluña. Así se pone de relieve en el FJ 4º al señalar que "el bien en el que se presta el servicio penitenciario conocido como "Brians-2" por la Generalitat de Cataluña, presenta escindida su titularidad: sobre el suelo, dicha Administración Pública ostenta la propiedad, sobre el vuelo, Can Brians 2, S.A., durante los ejercicios tributarios a que se refiere este litigio (30 de septiembre de 2009 a 30 de septiembre de 2013), era titular de un derecho de superficie". Razón por la cual se concluye que "[s]i, sobre el inmueble litigioso, la Generalitat de Cataluña es la propietaria del suelo y la mencionada compañía lo es del vuelo, en cuanto superficiaria, y si sobre un mismo bien catastral caben que concurran diversas titularidades, siendo también factible la valoración catastral separada de sus distintos elementos, resulta de todo punto coherente y ajustado al diseño que del IBI ha realizado el legislador concluir que dicho impuesto, que grava el valor catastral de los bienes inmuebles (artículo 60, en relación con el 65, TRLHL), pueda recaer sobre diferentes titularidades" (FJ 5º).

El fundamento jurídico 3º de la sentencia, por otro lado, hace afirmaciones que coinciden plenamente o pueden interpretarse de conformidad con el criterio de la sentencia de 17 de mayo de 2011. En primer lugar, se dice que el "artículo 62.1 TRLHL establece exenciones objetivas del impuesto, esto es, dispensas que atienden a la naturaleza del bien sobre el que se realiza el hecho imponible"; y que "su letra a) declara exentos los inmuebles que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional",

En segundo lugar, que "[l]a exención requiere, pues, la concurrencia de dos requisitos, uno subjetivo y otro objetivo. El primero atiende a la titularidad del bien, que ha de serlo del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales. Pero este requisito subjetivo presenta una nota de talante objetivo: no alcanza a cualquiera de las titularidades sobre los bienes que, con arreglo al artículo 61.1 TRLHL, constituye el hecho imponible del impuesto (concesión administrativa, derecho real de superficie, derecho real de usufructo y derecho de propiedad), sino sólo a la propiedad". Cabe interpretar aquí que para que tenga lugar la exención en el IBI el inmueble tiene que ser de titularidad del Estado (en el caso de los afectos a la defensa nacional), pero en condición de propietario, que es, precisa e inequívocamente, la condición que reclama el artículo 62.1.a) TRLHL, y concurre en el caso examinado en este proceso.

En tercer y último lugar, se asevera que "[e]l requisito objetivo supone que, además, el bien debe estar afecto a la seguridad ciudadana o a los servicios educativos o penitenciarios, así como, en el caso de los del Estado, a la defensa nacional".

TERCERO. Respuesta a la cuestión casacional objetiva: la sentencia de esta Sala y Sección de 11 de junio de 2020, dictada en el recurso de casación núm. 3138/2017.

En todo caso, si existiera una contradicción entre los criterios formulados en nuestras sentencias de 17 de mayo de 2011 y 12 de diciembre de 2017, es claro que nos habríamos decantado por los de la primera al remitirnos íntegramente a sus postulados en la reciente sentencia núm. 743/2020, de 11 de junio, dictada en el recurso de casación núm. 3138/2017.

Así, decíamos en su fundamento jurídico tercero:

"En relación con la exención del artículo 62.1.a) TRLHLH para los bienes afectos a la defensa nacional solo nos hemos pronunciado brevemente en la sentencia de esta Sección de 27 de mayo de 2011, pero lo hemos hecho en unos términos lo suficientemente rotundos y claros como para resolver algunas de las incógnitas que se plantean en el recurso de casación.

En particular, decíamos en aquella sentencia, con interés para la resolución de este proceso:

"QUINTO.- (...). El hecho imponible del IBI está constituido por la propiedad de los bienes inmuebles. Dichos inmuebles tienen reconocida la exención en el Impuesto sobre Bienes inmuebles dado su carácter de bienes propiedad del Estado de interés militar por estar afectos, bien directa o indirectamente, a la Defensa Nacional.

La exigencia de que el inmueble propiedad del Estado esté afecto a la Defensa Nacional ha de ser interpretada con criterio amplio. La evolución legislativa nos lleva a entenderlo así pues la afección a los intereses de la Defensa Nacional ya no tiene que producirse "directamente" como imponía el artículo 64.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. La justificación última que abrigó la reforma ya en la Ley 51/2002, de 27 de diciembre -como se señaló en explicación de la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado- fue "reforzar la seguridad jurídica en el supuesto de exención del Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente a los bienes afectados a un interés público tan relevante y exclusivo del Estado como es la Defensa Nacional; parece evidente que la intención del legislador no era otra que, de esta manera, evitar que opere la exención del tributo sólo cuando la afectación a la Defensa Nacional del bien inmueble sea directa, y así extenderla -a partir de la entrada en vigor de la reforma- a todos los bienes en que tal afectación exista, independientemente de que esta pueda considerarse de mayor o menor intensidad.

Es lo cierto que, hasta ahora y sobre la base de la anterior redacción del precepto reformado, los tribunales de esta Jurisdicción han ofrecido una interpretación harto restrictiva y limitada de la exención y ha sido, en muchas ocasiones, precisamente el adverbio "directamente" el que ha venido justificando la no aplicación de la exención de los bienes.

En el caso que nos ocupa el inmueble que ocupa NAVANTIA ha de considerarse como un bien originariamente afecto a la Defensa Nacional como así resulta de los términos del artículo 15 de la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, de la Defensa Nacional, que prevé la infraestructura industrial (la industria militar) como una de las que se integran en la coordinación de los recursos de la Nación, necesarios para lograr los objetivos fijados en la política de defensa.

No hay incompatibilidad entre la naturaleza de estos terrenos, propiedad del Estado y de interés para la Defensa Nacional, y la circunstancia de que NAVANTIA realice actividades que por su propia naturaleza persigan un fin lucrativo. Ni la naturaleza jurídica de aquella empresa ni el fin lucrativo que la misma pueda perseguir desvirtúan la naturaleza de aquellos terrenos ni el fin público que los mismos cumplen como afectos, directa o indirectamente, a la Defensa Nacional, sin perjuicio de que su gestión se encomiende a una empresa, sin que esta gestión conlleve ninguna transmisión o cesión de terrenos, que siguen siendo de titularidad estatal, así como tampoco altera el fin, que sigue siendo el alcance o logro de uno de los objetivos del servicio público de la Defensa Nacional. La actuación del Estado por medio de personas interpuestas no deja de ser en cierto modo una ficción jurídica para una mayor agilidad en la gestión de determinados intereses, pero ello no empaña la idea de que tal actividad industrial se encuentra íntimamente conectada con las funciones públicas encomendadas al Ministerio de Defensa por el Ordenamiento Jurídico" (el énfasis no es del original)".

Y en el fundamento jurídico cuarto reiteramos:

"4. Efectivamente, recordemos que en nuestra sentencia de 27 de mayo de 2011 hemos reflejado que "[l]a exigencia de que el inmueble propiedad del Estado esté afecto a la Defensa Nacional ha de ser interpretada con criterio amplio"; que "la afección a los intereses de la Defensa Nacional ya no tiene que producirse "directamente" como imponía el artículo 64.a) de la Ley 39/1988"; que "[l]a justificación última que abrigó la reforma ya en la Ley 51/2002" fue "reforzar la seguridad jurídica en el supuesto de exención del Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente a los bienes afectados a un interés público tan relevante y exclusivo del Estado como es la Defensa Nacional"; que "la intención del legislador" fue "evitar que opere la exención del tributo sólo cuando la afectación a la Defensa Nacional del bien inmueble sea directa, y así extenderla" a "todos los bienes en que tal afectación exista, independientemente de que esta pueda considerarse de mayor o menor intensidad" o de que se lleve a cabo "directa o indirectamente"; que ya no cabe la interpretación "restrictiva y limitada de la exención" que venían justificando algunos tribunales con apoyo en el adverbio "directamente"; y que ni la "naturaleza jurídica" de la empresa que realice la gestión ni el "fin lucrativo que la misma pueda perseguir" desvirtúan el fin público que el inmueble cumple como afecto a la defensa nacional".

CUARTO. Criterios interpretativos sobre los artículos 61 y 62.1.a) TRLHL.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, y según ordena el artículo 93.1 LJCA, procede fijar la siguiente interpretación del precepto legal concernido en este litigio:

El IBI es "un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles" (artículo 60 TRLHL), y cuando el artículo 62.1.a) TRLHL dispone que estarán exentos los "inmuebles" del "Estado afectos a la defensa nacional", establece una exención de carácter objetivo, exigiendo únicamente que los inmuebles (1º) sean propiedad del Estado y (2º) estén afectos a la defensa nacional, con independencia de si los mismos son utilizados directamente por el Estado o por una empresa pública, o de si la figura jurídica con la que instrumentaliza su derecho de uso es la concesión demanial. De manera que el objetivo de la prelación de derechos sobre el inmueble objeto de gravamen que establece el artículo 61 TRLHL es, simplemente, individualizar quién es el sujeto pasivo del tributo, que solo puede ser una persona física o jurídica, nunca un inmueble".

Dicho lo anterior no cabe acoger las alegaciones de la parte recurrida, que considera que el caso enjuiciado es distinto del resuelto en las citadas sentencias, en tanto que en este se dilucida la sujeción al IBI de la concesión de Navantia, verdadero hecho imponible, y no el de la titularidad estatal de los terrenos afectos a la defensa nacional, en el que sí cabe la exención que se pretende aplicar, y ello porque no sólo en todos los casos enjuiciados estamos ante unos hechos sustancialmente iguales al que nos ocupa, siendo el concesionario en todas ellas Navantia, al igual que en el presente, en los que se ha aplicado las mismas normas jurídicas interpretadas por el órgano judicial al que corresponde fijar doctrina legal. El planteamiento de la recurrida más parece una réplica a la doctrina legal fijada que pone de manifiesto su discrepancia, pero que ante hechos sustancialmente idénticos e igual normativa aplicable, resulta de todo punto insuficiente para posibilitar un cambio de criterio, cuando es evidente que las sentencias referidas tuvieron presente que se trataba de una concesión demanial.

Procede estimar el recurso de casación deducido por la representación procesal de NAVANTIA, pues reproduciendo lo dicho en la referida sentencia, adpatándola al caso que nos ocupa, en tanto que se trata del municipio de San Fernando, cabe decir que: "la sentencia recurrida ha interpretado de manera incorrecta el ordenamiento jurídico al negar a dicha sociedad la exención en el IBI prevista en el artículo 62.1.a) TRLHL porque entiende que la transformación del título por el que NAVANTIA utiliza las instalaciones navales de Ferrol en una concesión demanial, determina que, en virtud del artículo 61, apartados 1 y 2, TRLHL, el Estado deje de estar sujeto al IBI -en tanto que no realiza el hecho imponible-, no siendo sujeto pasivo del mismo (artículo 63 TRLHL). Y ello con fundamento en que "la exención que beneficia al propietario, si no está sujeto al impuesto, no puede hacerse valer en favor del concesionario", lo que contraviene el criterio expresado en el fundamento jurídico anterior.

Lo señalado implica asimismo la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de NAVANTIA".

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación; y por lo que se refiere a las costas de la instancia, a tenor del artículo 139.1 LJCA, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, conforme al criterio interpretativo general y reiteradamente aplicado por este Tribunal Supremo.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. Fijar los criterios interpretativos expresados por remisión a los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia nº. 1184/2020, de 17 de septiembre (recurso de casación nº. 2241/2019).

Segundo. Haber lugar al recurso de casación nº. 1570/2020, interpuesto por NAVANTIA, S.A., S.M.E., representada por la procuradora de los Tribunales Dª. Andrea de Dorremochea Guiot, contra la sentencia de 10 de julio de 2019, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede en Sevilla), recaída en el recurso de apelación 202/2018, sentencia que se casa y anula.

Tercero. Estimar el recurso de apelación dirigido contra la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2017 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº. 2 de Cádiz, en el recurso 5/2017, frente al Decreto de fecha 26 de septiembre de 2016, de la Delegación General del - Área de Presidencia, Desarrollo Económico, Gestión Presupuestaria y Tributaria del Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz) que había desestimado el recurso de reposición deducido contra la liquidación practicada n°. 263/2016, por importe de 190.983,64 €, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) relativo a la finca sita en la Carretera Arsenal de la Carraca (ref. Catastral 2825201 QA5422N0001YG) correspondiente al ejercicio 2016, declarando nula la liquidación, debiéndose devolver lo indebidamente ingresado, en su caso, con intereses.

Cuarto. No hacer imposición de las costas procesales de esta casación, ni de las causadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.