Tipo de gravamen en la tasa por ocupación del dominio público local: utilidad privativa y aprovechamiento especial

Tribunal Supremo , 10-01-2022
, nº 3/2022, rec.3582/2020,  

Pte: Berberoff Ayuda, Dimitry-T

ECLI: ES:TS:2022:77

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

El objeto del presente recurso de casación lo constituye la sentencia de 26 de febrero de 2020, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que desestimó el recurso de apelación nº 90/2019, interpuesto contra sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Valencia en el procedimiento abreviado nº 560/2018, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Red Eléctrica de España, S.A.U., contra la resolución de 10 de septiembre de 2018, del Alcalde de La Font de la Figuera, que desestimó el recurso de reposición frente a la liquidación por la Tasa por ocupación del dominio público local de los ejercicios 2015, 2016, 2017 y 2018.

Tramitación del recurso de casación.

1.- Preparación del recurso. La procuradora doña Alicia Ramírez Gómez, en representación de Red Eléctrica de España, S.A.U., mediante escrito de 23 de abril de 2020, preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 26 de febrero de 2020.

La sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 18 de junio de 2020, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2.- Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 28 de enero de 2021, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

" 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Matizar, precisar, o revisar, en su caso, la jurisprudencia establecida, concretando si en los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público es lícito imponer un tipo de gravamen del 5% sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento, partiendo de que, a juicio de la sala de instancia, estamos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y, en su caso, cuál debería ser el tipo de gravamen aplicable a éste que debería reflejar la ordenanza.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1. Los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo).

3.2. El artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos del Estado (BOE de 15 de abril).

3.3. El artículo 85 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE de 4 de noviembre).

3.4. El artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público (BOE 14 de julio)."

3.- Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). Don Luis Fernando Granados Bravo, Procurador de los Tribunales, actuando en representación de la mercantil RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 12 de marzo de 2021, que observa los requisitos legales.

Alega la infracción por la sentencia impugnada de los artículos 24.1.a) en relación con el artículo 4 de la Ordenanza fiscal y el Anexo de Tarifas, argumentando que la base de la tasa, compuesta por el valor del inmueble, no puede soportar un tipo de gravamen del 5%, pues tal cuantía anual de la tasa no se corresponde con un aprovechamiento especial del dominio público de muy escasa intensidad: y que dicha base de la tasa tampoco puede estar integrada por una magnitud análoga a la que determina la retribución del sujeto pasivo, como aquí sucede.

Considera que esos dos argumentos deberían ser suficientes para matizar, precisar o revisar, en su caso, la jurisprudencia en la materia, con el fin de establecer que el binomio base de la tasa tipo de gravamen ha de responder a la realidad jurídica y física de ser el objeto del tributo un aprovechamiento especial del dominio público de muy escasa intensidad.

Concluye que la cuestión planteada ha sido abordada recientemente en varias sentencias de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que rechazan la fijación de un tipo de gravamen anual, único, del 5%, sin distinguir el tipo de aprovechamiento especial del demanio público efectuado por el contribuyente.

Solicita la recurrente que se estime el presente recurso de casación, se anule dicha sentencia y se declare nulo de pleno derecho el artículo 4 de la Ordenanza Fiscal en relación con el "Anexo de Tarifas", así como las liquidaciones tributarias de la tasa.

4.- Oposición al recurso interpuesto (síntesis argumental de la parte recurrida en casación). El Procurador de los Tribunales don Jacobo Gandarillas Martos, actuando en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE FONT DE LA FIGUERA, presentó escrito de oposición de fecha 11 de mayo de 2021, argumentando, en síntesis, a los efectos de solicitar la desestimación del recurso de casación interpuesto de contrario que:

Se ha producido preclusión en la alegación de hechos y fundamentos jurídicos, pues los nuevos argumentos planteados por RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U para justificar la nulidad de la ordenanza, pudieron haber sido invocados en el recurso anterior que interpuso directamente frente a la misma Ordenanza, por lo que ahora tiene vedada una nueva impugnación -vía artículo 26.1 LJCA-, según se infiere del artículo 72.1 LJCA y de la jurisprudencia, puesto que ya fue parte en aquél recurso directo en el que ha recaído sentencia firme desestimatoria de todas sus pretensiones.

La utilización del dominio público efectuada por RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U tiene naturaleza de aprovechamiento especial en su conjunto (para todos los elementos de la instalación), por lo que es improcedente y carente de sentido distinguir un tipo de gravamen para el aprovechamiento especial y otro para la utilización privativa.

Que la ordenanza fiscal ha tenido en cuenta el parámetro intensidad para la fijación de las tarifas, partiendo de la utilidad que aquel aprovechamiento especial del dominio público local reporta a la recurrente.

El artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público no resulta de aplicación ni directa ni supletoriamente a las Haciendas Locales. La extensión de su aplicabilidad a las Haciendas Locales supone una grave lesión del principio de autonomía local consagrado en los artículos 137 y 140 CE. El tipo de gravamen del 5% no se fundamenta en ese artículo 64 -que, como se ha indicado, no resulta aplicable a las Haciendas Locales ni directa ni supletoriamente -, sino en el artículo 92 del Reglamento de Bienes.

Solicita se desestime el recurso, confirmando la sentencia impugnada; y se declare ajustado a derecho el artículo 4 de la ordenanza reguladora de la Tasa por aprovechamiento especial del dominio público local del Ayuntamiento, así como las tarifas.

5.- Votación, fallo y deliberación del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 12 de mayo de 2021, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 22 de julio de 2021 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 19 de octubre de 2021, fecha en que comenzó su deliberación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La controversia jurídica.

Este recurso de casación suscita una cuestión que ya hemos analizado en sucesivas ocasiones, la relativa a si resulta posible fijar un tipo de gravamen anual único del 5 por 100, sin distinguir el tipo de utilización del demanio efectuado por el contribuyente, de manera que para la ordenanza resulte indiferente un aprovechamiento especial de bienes del dominio público frente a su utilización privativa.

En la primera instancia, la recurrente cuestionó las liquidaciones, impugnando de forma indirecta la ordenanza del Ayuntamiento de Font de la Figuera, que constituía la cobertura jurídica inmediata de aquellas.

Ante el rechazo que sus pretensiones, ya en sede de apelación, cuestionó ante la Sala de Valencia, la aplicación del tipo de gravamen del 5% anual con relación al hecho imponible de aprovechamiento especial que dio lugar a las liquidaciones impugnadas, considerando incongruente la Ordenanza -según recoge la sentencia de apelación impugnada, "cuando grava con un tipo anual del 5 % tanto la ocupación privativa como el aprovechamiento especial, máxime cuando las líneas eléctricas no ocupan físicamente el suelo que sobrevuelan."

Sobre esta cuestión la Sala de Valencia (i) por un lado, al hilo de la motivación de la liquidación, apunta que "[a]unque la liquidación refiere como hecho imponible tanto la "utilización privativa" como el "aprovechamiento especial" del dominio público municipal, la parte apelante conoce que fue el último y no el primero lo que explica la tasa que se le gira. La anterior conclusión se evidenciada con sus propias alegaciones expresadas en tal sentido, las relativas al tipo de gravamen" y, (ii) por otro lado, reconduce la alegación -de la entonces apelante- al ámbito de la base de cálculo, expresando que "con sus alegaciones la parte apelante no está cuestionando el tipo de gravamen sino la base de cálculo de la tasa a la cual se ha de aplicar el tipo, base que, como se ha razonado más arriba, resulta conforme con la legalidad."

Ahora bien, en la medida que la liquidación -sobre la base de la propia ordenanza- configura el hecho imponible de forma indistinta tanto sobre la "utilización privativa" como sobre el "aprovechamiento especial", el debate queda perfectamente delimitado a los efectos de analizar si resulta o no posible aplicar dicho tipo único de gravamen sin atender, previamente, a si las instalaciones de transporte eléctrico comportan una utilización privativa o un aprovechamiento especial del dominio público local. A partir de aquí habrá que indagar, en su caso, el tipo de gravamen aplicable que debería reflejar la ordenanza, siempre teniendo en cuenta que el valor de mercado del aprovechamiento debe ser necesariamente diferente si no permite un ulterior uso del dominio público o si, por el contrario, admite usos diferenciados sobre el mismo terreno.

A estos efectos, resulta suficiente con remitirnos a nuestros previos pronunciamientos, en particular, a la sentencia núm. 1659/2020, de 3 de diciembre, dictada en el recurso de casación núm. 3099/2019.

Fijación de doctrina y resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

El Ayuntamiento de la Font de la Figuera opone la preclusión de la alegación de hechos y fundamentos jurídicos porque Red Eléctrica de España, S.A.U impugna una liquidación tributaria, que emana de la misma ordenanza fiscal que, en su día, fue objeto de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la misma entidad, resolviendo la controversia en sede casacional la sentencia del Tribunal Supremo nº 1581/2017, de 19 de octubre de 2017 [rca. 2145/2016 ECLI:ES:TS:2017:3811 ] que, en definitiva, avaló en su integridad.

En efecto, en la saga de estos recursos de casación, relativos a esta modalidad de tasa, viene siendo habitual que los Ayuntamientos interesados comparezcan aduciendo que hay jurisprudencia anterior sobre ordenanzas similares, que no ha expresado tacha u objeción alguna al tipo de gravamen por razón de la intensidad o del tipo del uso o del aprovechamiento del demanio.

Sin embargo, tales alegatos no han sido objeto de un acogimiento favorable. Así, entre otros pronunciamientos, en la sentencia 1223/2021, de 13 de octubre, rca 5097/2019, hemos afirmado que "[a]unque no le falta razón al ayuntamiento cuando afirma que distintas sentencias de esta misma Sala y Sección han desestimado recursos dirigidos a impugnar Ordenanzas muy similares a la que constituye el objeto de este proceso, existe una circunstancia esencial que no tiene en cuenta dicha parte y que hace que este recurso presente perfiles propios y claramente diferenciados de aquellos otros en los que se dictaron aquellas sentencias: aquí -y no en esos otros procesos- se ha trabado un debate -en la instancia y en esta casación- sobre si la Ordenanza Fiscal puede cuantificar la tasa que nos ocupa teniendo en cuenta exclusivamente el porcentaje que la ley fija para el uso privativo del dominio público local, prescindiendo por completo del tipo de aprovechamiento que tiene lugar en las instalaciones de transporte a las que dicha tasa se refiere.

En otras palabras, solo en este proceso el Tribunal Supremo se ha enfrentado al debate sobre si la cuantía de la tasa debe o no justificarse por la Ordenanza en atención a la intensidad del uso del dominio público local -como la sentencia recurrida y la demandante en la instancia sostienen- o si resulta suficiente -como defiende el ayuntamiento- con fijar el tipo de gravamen previsto en la ley para el uso privativo del demanio aunque las instalaciones de transporte previstas en la Ordenanza constituyan en realidad un supuesto de aprovechamiento especial del dominio público, para el que la ley prevé un tipo impositivo distinto.

Por eso, a juicio de la Sala, la jurisprudencia anterior no condiciona en absoluto la decisión que hayamos de adoptar en relación con la segunda infracción apreciada por la Sala de Valladolid, por la razón esencial de que no ha habido, en puridad, pronunciamiento de esta Sala sobre esa cuestión, más allá de la confirmación de la legalidad de Ordenanzas similares sin abordar el problema de si la intensidad del uso del demanio debe o no ser tenida en cuenta para fijar el tipo de gravamen."

Si bien la sentencia del Tribunal Supremo 1581/2017, de 19 de octubre de 2017 [rca 2145/2016], sobre la base de jurisprudencia previa, estimó el recurso de casación del Ayuntamiento de la Font de la Figuera frente a la sentencia 271/2016, de 12 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, rec.43/2015, avalando, en definitiva, la Ordenanza aquí indirectamente impugnada, cabe significar -reiterando lo dicho, entre otras, en la referida sentencia 1223/2021, de 13 de octubre- que la distinción entre utilidad privativa y aprovechamiento especial a los efectos de un tipo único de gravamen del 5% no fue objeto de planteamiento explicito y autónomo por las partes en aquella casación sin que, por ende, exista impedimento para abordar ahora la cuestión de la intensidad del uso del demanio a los efectos de fijar el tipo de gravamen a través de la impugnación indirecta de la Ordenanza con ocasión de recurrir los actos de liquidación.

Consecuentemente, no siendo posible apreciar preclusión ni cosa juzgada, elementales exigencias de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica exigen reiterar los razonamientos y la conclusión que se extrajo en la citada sentencia 1659/2020, de 3 de diciembre y, dado que no se hacen alegaciones novedosas con sustancia suficiente para replantearnos lo ya sentenciado, baste en la presente sentencia dar por reproducido lo dicho en aquella y en razón a la deseable brevedad, resulta adecuado limitarnos a resumir lo expuesto en aquella ocasión.

Dijimos en la sentencia que nos sirve de referencia que:

"No parece dudoso, a la vista de su intensidad, que nos encontramos aquí ante un aprovechamiento especial del dominio público, que llevaría a cabo UNIÓN FENOSA DISTRIBUCIÓN, pues la ocupación que el mismo entraña no impide el uso común de los bienes demaniales a los que afecta, extremo que ni siquiera resulta propiamente controvertido en autos.

A lo sumo, cabría admitir que el aprovechamiento que nos ocupa coincide o puede coincidir con un uso privativo de ciertos bienes del demanio cuando resulte necesario para el transporte de la energía -por ejemplo- la colocación de instalaciones fijas en el suelo o en el subsuelo (cajas de amarre, torres metálicas, transformadores u otros tipos de elementos), pero -desde luego- el transporte de energía como tal no impide, de ordinario, el uso común del demanio afectado por dicho transporte. De ahí que la propia Ordenanza defina el hecho imponible de la tasa como "la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local en el suelo, subsuelo y vuelo".

Por lo que en base a la legislación aplicable, y siguiendo el parecer que ya manifestamos en nuestra sentencia de 31 de octubre de 2013,"que reprochó a una Ordenanza similar su falta de motivación a la hora de justificar la cuantía de la tasa al margen completamente de la intensidad del aprovechamiento cuando -como aquí sucede- es esa intensidad la que legalmente determina el importe de la tasa". La doctrina correcta es entender que:

"a) En los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público no cabe imponer un tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento cuando nos hallemos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y

b) La Ordenanza Fiscal -en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo- deberá justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el artículo 64 de Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público". Esta doctrina proyectada al caso que nos ocupa conlleva que se deba acoger la pretensión de la parte recurrente anulando la ordenanza por fijar un tipo de gravamen anual único del 5 por 100 sin distinguir el tipo de aprovechamiento del demanio efectuado por el contribuyente."

A luz de los anteriores criterios interpretativos, procede alcanzar en este recurso la misma conclusión e idéntico fallo que en la sentencia 1659/2020, de 3 de diciembre, dictada en el recurso de casación 3099/2019, así como en las demás que mantienen su mismo criterio, reforzándolo, consistente en rechazar el criterio de la sentencia de instancia en cuanto avala una liquidación a un tipo de gravamen anual único del 5 por 100, sin distinguir el tipo de aprovechamiento del demanio efectuado por el contribuyente.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Y respecto de las causadas en la instancia, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º) Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico segundo, por remisión a nuestra sentencia 1659/2020, de 3 de diciembre, dictada en el recurso de casación 3099/2019.

2º) Haber lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal de RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., contra la sentencia de 26 de febrero de 2020, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso de apelación nº 90/2019, sentencia que se casa y anula.

3º) Estimar el recurso de apelación nº 90/2019 y, en su virtud, declarar la nulidad de pleno derecho del artículo 4 de la Ordenanza impugnada, en relación con el "Anexo de Tarifas", por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, al fijar un tipo de gravamen anual único del 5 por 100, sin distinguir el tipo de aprovechamiento del demanio efectuado por el contribuyente.

4º) No hacer imposición de las costas procesales, ni de las de esta casación, ni las causadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.