Facturación electrónica y otros aspectos relacionados con la contratación pública local

Planteamiento

En materia de contratación, además de la LCSP y la Directiva 2014/55/UE, relativa a la facturación electrónica en la contratación pública, ¿qué otra normativa hay que tener en cuenta?

El RD 1098/2001, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ¿sigue vigente?

¿Qué preceptos de la LCSP hay que tener en cuenta en materia de innovación? ¿Cuáles son las novedades que suponen los fondos Next Generation y los fondos de recuperación y resiliencia, fondos europeos, etc., en esta materia? ¿El RD-ley 36/2021 tiene importancia en este asunto o no?

Además de Petra Mahillo García, secretaria general de la Diputación de Barcelona, ¿conocen a alguna otra eminencia que haya escrito algo relevante sobre el tema?

Respuesta

En realidad, la normativa de contratación apenas menciona la facturación electrónica, porque no es el objeto de esta norma, y sólo de forma tangencial trata el tema.

Así, por ejemplo, el art. 216.5 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, al tratar de los pagos a subcontratistas y suministradores, se refiere a la facturación electrónica. O el Anexo III LCSP 2017, relativo a la información que debe figurar en los anuncios, menciona en el apartado 22.c) la posibilidad de aceptación de facturación electrónica.

En el ámbito del Derecho interno español, es la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, la que “pretende impulsar el uso de la factura electrónica, crear el registro contable de facturas, regular el procedimiento para su tramitación en las Administraciones públicas y las actuaciones de seguimiento por los órganos competentes”(art. 1).Siendo su ámbito de aplicación a las “facturas emitidas en el marco de las relaciones jurídicas entre proveedores de bienes y servicios y las Administraciones Públicas”(art. 2) y, por tanto, afecta a la facturación de los contratistas frente a la Administración.

La obligación del uso de la factura electrónica se contempla en el art. 4 de la Ley 25/2013, al disponer que:

• “1. Todos los proveedores que hayan entregado bienes o prestado servicios a la Administración Pública podrán expedir y remitir factura electrónica. En todo caso, estarán obligadas al uso de la factura electrónica y a su presentación a través del punto general de entrada que corresponda, las entidades siguientes:

• a) Sociedades anónimas;

• b) Sociedades de responsabilidad limitada;

• c) Personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica que carezcan de nacionalidad española;

• d) Establecimientos permanentes y sucursales de entidades no residentes en territorio español en los términos que establece la normativa tributaria;

• e) Uniones temporales de empresas;

• f) Agrupación de interés económico, Agrupación de interés económico europea, Fondo de Pensiones, Fondo de capital riesgo, Fondo de inversiones, Fondo de utilización de activos, Fondo de regularización del mercado hipotecario, Fondo de titulización hipotecaria o Fondo de garantía de inversiones.

• No obstante, las Administraciones Públicas podrán excluir reglamentariamente de esta obligación de facturación electrónica a las facturas cuyo importe sea de hasta 5.000 euros y a las emitidas por los proveedores a los servicios en el exterior de las Administraciones Públicas hasta que dichas facturas puedan satisfacer los requerimientos para su presentación a través del Punto general de entrada de facturas electrónicas, de acuerdo con la valoración del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y los servicios en el exterior dispongan de los medios y sistemas apropiados para su recepción en dichos servicios.

• 2. Todos los proveedores tienen derecho a ser informados sobre el uso de la factura electrónica a través del órgano, organismo público o entidad que determine cada Administración Pública.”

Es cierto que la Ley 25/2013 es anterior a la Directiva 2014/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a la facturación electrónica en la contratación pública y, aunque la Ley en general podemos considerar que cumple la Directiva citada, lo cierto es que voces autorizadas entienden que la Ley 25/2013 tiene que adaptarse a la Directiva 2014/55/UE, cosa que, de momento, no se ha realizado.

Pero, aun a falta de adaptación, el sector público español tiene que cumplir obligatoriamente la normativa sobre facturación electrónica, incluso en el ámbito de los contratos administrativos que celebren.

Respecto al RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -RGLCAP-, efectivamente sigue vigente, porque la Disp. Derog. Única LCSP 2017, como sus antecesoras, no lo ha derogado; por ello sólo debe entenderse como derogado o no aplicable en lo que el Reglamento se oponga a lo que dispone la LCSP 2017.

Recordemos que la Disp. Derog. Única LCSP 2017 señala que “queda derogado el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la presente Ley”.

Respecto a autores en materia de contratación, son muchos y muy variados, desde la Universidad de Zaragoza con el Profesor José Mª Gimeno Feliu, hasta el Ayuntamiento de Valladolid con su Vicesecretario José Manuel Martínez, que son referentes en el ámbito de la contratación pública.

En materia de contratación y en relación a su tramitación merece especial atención los procedimientos de contratación financiados con fondos europeos, sobre todo los fondos REACT-EU, habitualmente denominados Next Generation y que se enmarcan dentro de los mecanismos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, como es el RD-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que indica en su Preámbulo que:

• “…estas medidas aúnan el futuro marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU») por valor de 750 000 millones de euros en precios constantes del año 2018. Este Instrumento Europeo de Recuperación, que implicará para España unos 140 000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el periodo 2021-26, se basa en tres pilares:

• 1. La adopción de instrumentos para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros por recuperarse, reparar los daños y salir reforzados de la crisis.

• 2. La adopción de medidas para impulsar la inversión privada y apoyar a las empresas en dificultades.

• 3. El refuerzo de los programas clave de la Unión Europea para extraer las enseñanzas de la crisis, hacer que el mercado único sea más fuerte y resiliente y acelerar la doble transición ecológica y digital.”

Establece, entre otros aspectos, especialidades importantes en materia de contratación, como son:

• - Se dispone que a todos los contratos financiados con los fondos percibidos en España en el marco del plan de recuperación les sea de aplicación el régimen excepcional de tramitación urgente, con la consiguiente reducción de plazos y agilización del procedimiento.

• - Se elevan los umbrales económicos para recurrir a los procedimientos abiertos simplificados, ordinario y abreviado, de modo que resulten aplicables a un mayor número de contratos, lo que permitirá la agilización en su tramitación.

• - Se promueve la elaboración de pliegos-tipo de cláusulas técnicas y administrativas correspondientes a los contratos a celebrar, incorporando todos los criterios verdes, digitales, de innovación, de potenciación de pymes y de responsabilidad social que se consideren necesarios, con el fin de facilitar su tramitación por los órganos gestores.

• - Se revisa el régimen de autorizaciones e informes a recabar en los procedimientos de contratación, simplificándolo, así como los plazos para la interposición y pronunciamiento en el recurso especial en materia de contratación para agilizar su resolución, al tiempo que se crea una nueva sección en el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales para reforzar su composición.

• - Se recoge la posibilidad de que las entidades contratantes ejecuten de manera directa las prestaciones de los contratos en cuestión valiéndose de un medio propio, mediante el correspondiente encargo, a cambio de la tarifa legalmente procedente, flexibilizándose en estos casos el régimen de autorizaciones requerido, así como la posibilidad de subcontratación con terceros.

Precisamente en el BOE de 30 de septiembre de 2021 se publican dos órdenes:

• - La Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

• - La Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

La primera de ellas, esto es, la Orden HFP/1030/2021, pretende configurar y desarrollar un sistema de gestión orientado a definir, planificar, ejecutar, seguir y controlar los proyectos y subproyectos en los que se descomponen las medidas (reformas/inversiones) previstas en los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

La Orden es de aplicación a las entidades que integran el sector público de acuerdo con lo dispuesto en el art. 2.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, y a cualesquiera otros agentes implicados en la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia como perceptores de fondos, estableciendo los procedimientos e instrumentos necesarios para asegurar la coordinación y seguimiento del mismo.

Y la Orden HFP/1031/2021 regula el procedimiento, formato y periodicidad de la información de seguimiento del logro de los hitos y objetivos y de la ejecución contable de los gastos incurridos en el desarrollo de los proyectos, subproyectos o las líneas de acción de las medidas que conforman los componentes financiables con fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, a remitir por las entidades públicas responsables de dicha ejecución.

La Orden es de aplicación a todas las entidades del sector público estatal, incluidas las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, autonómico y local, que gestionen o ejecuten proyectos, subproyectos o líneas de acción de dicho Plan estarán obligadas a la remisión de información sobre el seguimiento del grado de avance de los hitos y objetivos y la ejecución contable de los gastos imputados a proyectos o líneas de acción del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Conclusiones

1ª. En el Derecho interno español, la norma de referencia sobre la facturación electrónica es la Ley 25/2013.

2ª. El RGLCAP sigue vigente en lo que no se oponga a la LCSP 2017.

3ª. Además de Petra Mahillo, son referentes en materia de contratación el Profesor Gimeno y José Manuel Martínez.