Examen de la Sentencia del TC de 24 de mayo de 2018 que declara a los arts. 129, 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 como contrarios al orden constitucional

El TC ha dictado (con fecha 24 de mayo de 2018 y pendiente de publicación en el BOE en el momento de publicación de esta nota) Sentencia resolviendo el recurso de inconstitucionalidad formulado por la Generalidad de Cataluña contra los arts. 1.2, 6.4, párrafo 2º, 9.3, 13 a), 44, 53.1 a), párrafo 2º, y 127 a 133, así como las Disp. Adic. 2ª y 3ª y Disp. Final 1ª, aptdos.1 y 2, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-.

La estimación parcial que del recurso de inconstitucionalidad planteado se acuerda por el TC exige, en un primer examen, detenerse tanto en los preceptos que han sido declarados inconstitucionales, o contrarios al orden constitucional de competencias, como en los que no han merecido esa consideración, los motivos que han llevado a ello y, desde la visión que aquí interesa, las consecuencias que de ello se derivan para la Administración Local.

La Sentencia del TC declara la inconstitucionalidad y la consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico de tres preceptos de la LPACAP, como son:

El TC entiende que la atribución al Gobierno, con carácter básico, de los modelos de poderes inscribibles en el registro, distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones, ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales, es inconstitucional, señalando que “en todo caso, si el intercambio fluido o automatizado de información llegara a aconsejar en algún supuesto el manejo de técnicas de normalización, el Estado podría siempre promoverlas mediante instrumentos de colaboración” (FJ 8º).

En este sentido, conviene destacar que el TC pone de manifiesto que “respecto de la adopción de los modelos de poder inscribibles en los registros electrónicos de los entes locales, el Abogado del Estado nada ha alegado específicamente sobre qué razones justificarían que esta tarea no la desarrollen los propios entes locales, pese a que a ellos «corresponde primariamente» su organización «por virtud de su autonomía constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE)»” y que “tampoco ofrece argumentos para explicar por qué la aprobación de los modelos de poder inscribibles en los registros locales no corresponda, al menos, a las Comunidades Autónomas, en cuanto titulares de las competencias de ejecución en materia de régimen local (…), para el caso de que hubiera intereses supramunicipales que hiciesen necesario algún nivel de centralización” (FJ 8º).

En el marco de los principios de buena regulación efectuados en el art. 129 LPACAP se declara la inconstitucionalidad en el inciso inicial del párrafo 3º de ese art. 129.4 LPACAP, en el que se establece que “las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo” de las expresiones “o Consejo de Gobierno respectivo” y en el inciso final “la atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante” de los términos “o de las consejerías de Gobierno”.

La razón de esa declaración de inconstitucionalidad se encuentra en que el legislador estatal ordinario carece de competencia para distribuir poderes normativos entre las instituciones autonómicas, en general, y para asignar, quitar, limitar o repartir la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas, en particular (FJ 5º).

En la Disp. Adic. 1ª LPACAP se determinan los títulos competenciales en los que se apoya la promulgación y aprobación de la LPACAP por el Estado.

El TC declara la inconstitucionalidad del aptdo. 2 de la Disp. Adic. 1ª LPACAP al entender que no cabe aceptar que los números 13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 14 (hacienda general) del art. 149.1 CE contribuyan a dar cobertura al Título VI y a la Disp. Adic. 2ª LPACAP (FFJJ 3º y 13º).

La Sentencia del TC declara a los arts. 129, 130, 132 y 133 LPACAP como contrarios al orden constitucional de competencias en los términos que se establecen en los aptdos. b) y c) del FJ 7º.

En primer lugar, resulta relevante destacar la diferencia entre “inconstitucionalidad” y “contrarios al orden constitucional” por los diferentes efectos que de ello se derivan, puesto que, mientras que la declaración de inconstitucionalidad supone la expulsión del precepto legal del ordenamiento jurídico, la declaración como contrario al orden constitucional (de competencias, en este caso) determina la no aplicación en el ámbito que se considera invadido.

En este caso, tal y como establece el TC (FJ 7º, letra b):

• “Los arts. 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero, cuya impugnación ya hemos examinado), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 se refieren al ejercicio, por parte de los gobiernos nacional y autonómico, tanto de la potestad reglamentaria como de la iniciativa legislativa. Se aplican, por tanto, a las iniciativas de rango legal de las Comunidades Autónomas. Invaden por ello las competencias que estas tienen estatutariamente atribuidas en orden a organizarse y regular la elaboración de sus leyes.” 

Y, por ello, el TC entiende que:

• “…procede, pues, estimar el recurso en este punto y declarar en consecuencia la invasión competencial que denuncia el Gobierno de Cataluña. 34 Tal declaración, sin embargo, tampoco conlleva en este caso la nulidad de los arts. 129, 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015. Según acabamos de ver, tales preceptos se refieren también a las iniciativas legislativas del Gobierno nacional, lo que no ha suscitado controversia alguna en este proceso. De modo que, para remediar la invasión competencial señalada, basta declarar que estos preceptos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas.”

Esta declaración como contrarios al orden constitucional de competencias determina los efectos que al final se expondrán en relación a la potestad reglamentaria de las Administraciones Locales, no sin antes señalar aquellos preceptos que, habiendo sido impugnados, no han sido declarados contrarios a la CE.

La desestimación del recurso “en todo lo demás” conlleva la constitucionalidad del resto de preceptos que habían sido impugnados en el recurso de inconstitucionalidad planteado por la Generalidad de Cataluña.

Constitucionalidad que, por tanto, ha de entenderse referida a los siguientes artículos y disposiciones:

Art. 1.2, precepto en el que se establece que “solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recaba”.

Art. 9.3, en el que, en relación a los sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento, se dispone que “en todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo”.

Art. 13 a), precepto que reconoce el derecho de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas “a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración”

Art. 44, que regula las notificaciones infructuosas.

Art. 53.1 a), párrafo 2º, en el que se reconocen derechos de los interesados en un procedimiento administrativo.

Arts. 127, 128 y 131, en tanto que la propia Generalidad de Cataluña reconoce que se trata de preceptos que no merecen el reproche de inconstitucionalidad, tal y como ya se ha señalado y se recoge en el FJ 7º letra a) de la propia Sentencia.

Disp. Adic. 2ª, en tanto que en ella se regula la Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado.

Disp. Adic. 3ª, que contiene la notificación por medio de anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Disp. Final 1ª, apartado 1, que en cuanto a los títulos competenciales establece que “esta Ley se aprueba al amparo de lo dispuesto en el art. 149. 1.18ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”.

Al margen de los preceptos declarados inconstitucionales (art. 6.4, los incisos del art. 129.4 y aptdo. 2 de la Disp. Final 1ª) el análisis debe centrarse en los efectos que, para la Administración Local, se derivan de la declaración, como contrarios al orden constitucional de competencias, que el TC realiza de los arts. 129, 130, 132 y 133.

De una forma sintética, podemos establecer que el resultado, en cuanto a la ordenación de la potestad reglamentaria de los gobiernos locales (a la que hace expresa referencia el art. 128 LPACAP), es el siguiente:

1º. La Sentencia del TC, más allá de la eliminación de los incisos del art. 129.4,no declara la inconstitucionalidad de ninguno de los preceptos que integran el Título VI LPACAP (arts. 127 a 133) en la que se regula a iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

2º. La Sentencia declara que las previsiones efectuadas sobre la iniciativa legislativa no son aplicables a las Comunidades Autónomas por ser una regulación estatal que vulnera el orden constitucional de competencias.

3º. La Sentencia recuerda que el legislador estatal ordinario carece de competencia para distribuir poderes normativos entre las instituciones autonómicas, en general, y para asignar, quitar, limitar o repartir la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas, en particular, de modo que la previsión controvertida ha incurrido en inconstitucionalidad, no por contradecir lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, sino, simplemente, por regular aspectos que la CE ha remitido a los Estatutos de Autonomía, esto es, cuestiones que integran su “contenido necesario y reservado” (STC 93/2015, FJ 3º), “contenido constitucionalmente obligado” (STC 31/2010, FJ 4º) o “contenido mínimo necesario” (STC 247/2007, FJ 12º).

4º. De esta forma, “expulsados estos incisos del ordenamiento jurídico, el párrafo tercero del art. 129.4 se refiere exclusivamente a la potestad reglamentaria en el ámbito estatal sin que, por tanto, pueda vulnerar ya la reserva estatutaria establecida en el art. 147.2 c) CE ni la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas” (FJ 5º).

5º. La Sentencia no declara que las previsiones efectuadas en materia de potestad reglamentaria resulten inaplicables al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la CE, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (art. 128 LPACAP).

6º. El art. 149.1.18ª CE, en tanto que reserva al Estado la regulación de la materia “procedimiento administrativo común”, no da cobertura al Estado para regular el ejercicio de la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas, pero le permite regular el ejercicio de la potestad reglamentaria en los términos establecidos en ese art. 128 LPACAP

En consecuencia -al margen de la concreción que se hacía, y que se anula por inconstitucional, en el art. 129.4 LPACAP-, las previsiones efectuadas en los arts. 128 a 133 LPACAP resultan aplicables al ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida a los órganos de gobierno locales.