Ley 21/2018, de Mancomunidades de la Comunitat Valenciana: una aproximación al nuevo régimen establecido

En el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana de 19 de octubre de 2018 aparece publicada la Ley 21/2018, de 16 de octubre, de mancomunidades de la Comunitat Valenciana -LMCV-, que tiene por objeto, tal y como dispone en su art. 1,“establecer un marco legal para las mancomunidades de municipios constituidas o que se constituyan en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana, y definir el régimen jurídico que regule la creación, los órganos de gobierno, las normas de organización y funcionamiento, el régimen económico y el procedimiento para la supresión de dichas mancomunidades”, señalando en la Disp. Final 4ª que su entrada en vigor se produciría al día siguiente de su publicación en Diario Oficial de la Generalitat Valenciana.

El régimen anterior se encontraba en los arts. 91 a 107 de la Ley 8/2010, de régimen local de la Comunitat Valenciana -LRLCV-, preceptos que quedan expresamente derogados al establecer la Disp. Derog. de la propia Ley 21/2018 que “quedan derogadas cuantas disposiciones normativas anteriores adoptadas por la Generalitat se opongan a las previsiones de esta ley, y específicamente los artículos 91 a 107 del capítulo II del título VI de la Ley 8/2010, de régimen local de la Comunitat Valenciana”.

Dos son los elementos en los que se fundamenta el nuevo régimen normativo y que supone un desarrollo más preciso y detallado del régimen legal de las mancomunidades de municipios en el ámbito territorial de la Comunidad Valenciana. Así, y como pone de manifiesto el propio Preámbulo de la Ley el objetivo “es fomentar el desarrollo de las mancomunidades y de los municipios, configurando a estas como un eje básico en la prestación de servicios a los ciudadanos, mediante el desarrollo de una auténtica cultura asociativa como base para incrementar la eficiencia y eficacia de dicha prestación y como una referencia básica para las políticas de la Generalitat y el resto de administraciones de la Comunitat Valenciana” y para cumplir con ese objetivo “se pretende dotar a las mancomunidades de un régimen jurídico más completo y, partiendo de la heterogeneidad en su composición, llevar a cabo una regulación más detallada en cuanto a su diferente catalogación, atendiendo a su capacidad de gestión, y la adecuación de su ámbito territorial a la demarcación territorial correspondiente”.

Cualquier análisis sobre el régimen jurídico de las mancomunidades de municipios ha de partir de la regulación básica que, sobre ellas, se contiene en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -LRBRL-, norma en la que se establece su carácter de entidad local (art. 3.c), sus funciones y potestades (art. 4.3).

En este sentido, resulta preciso partir de lo dispuesto en el art. 44 LRBRL precepto en el que regulan las mancomunidades como derecho de los municipios para asociarse con otros para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.

El art. 44.2 LRBRL establece, como principios básicos de las mancomunidades de municipios, los siguientes:

• 1) Las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos.
• 2) Se rigen por sus Estatutos propios, que han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento.
• 3) Sus órganos de gobierno serán representativos, en todo caso, de los ayuntamientos mancomunados.

Estatutos de las mancomunidades cuyo procedimiento de aprobación habrá de ser determinado “por la legislación de las Comunidades Autónomas”, siendo necesario, eso sí, que ese procedimiento se ajuste a las siguientes reglas (previstas en el art. 44.3 LRBRL):

• 1) La elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad, constituidos en asamblea.
• 2) La Diputación o Diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de estatutos.
• 3) Los Plenos de todos los ayuntamientos aprueban los estatutos.

Procedimiento que se corresponde con el que ha de llevarse a cabo para la modificación o supresión de mancomunidades.

En cuanto a los requisitos para la integración de municipios en una mancomunidad el art. 44.5 LRBRL permite que se asocien municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas, siempre que así lo permitan las normativas de las Comunidades Autónomas afectadas.

En este caso, conviene tener presente, en cuanto a las Comunidades Autónomas colindantes con la Comunidad Valenciana, que el art. 77.3 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, lo permite expresamente “siempre que se cumplan los requisitos establecidos en la legislación de las Comunidades Autónomas interesadas” y el art. 115.5 del DLeg 2/2003, de 28 de abril, Municipal y del Régimen Local de Cataluña, dispone que “pueden constituirse mancomunidades con municipios que pertenezcan a otras Comunidades Autónomas, siempre que se cumplan los requisitos establecidos por la legislación vigente”. Por el contrario, ni la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha, ni la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, contienen previsión alguna al respecto.

La adopción de acuerdo de creación de la mancomunidad, así como aquellos que tengan por objeto su modificación, disolución o adhesión, así como los relativos a la aprobación y modificación de sus estatutos requieren del voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones, conforme a lo dispuesto en el art. 47.2.g) LRBRL.

Los arts. 2 y 3 LMCV establecen, en línea con lo dispuesto en el art. 44.1 LRBRL, el carácter voluntario de este tipo de asociación para los municipios que se integren en ella, y el art. 2.2 LMCV las define como “entidades locales territoriales”, reconociéndoles “personalidad jurídica y capacidad de obrar plena e independiente de la de los municipios que las integran” para el cumplimiento de los fines que les son propios, previsión que se corresponde con la ya efectuada en el art. 92 LRLCV, y que difiere de lo dispuesto en el art. 3 LRBRL, precepto que únicamente atribuye la condición de entidades locales territoriales a los Municipios, las Provinciales y las Islas, refiriéndose al resto (Comarcas, Áreas Metropolitanas y Mancomunidades de Municipios) como “entidades locales”.

Como peculiaridad en el ámbito de la Comunidad Valenciana, el art. 1.1 LMCV dispone que las mancomunidades de la Comunidad Valenciana podrán solicitar ser calificadas de ámbito comarcal, siempre que su ámbito territorial se inscriba dentro de una de las demarcaciones territoriales contenidas en el anexo de esta ley, o la que determine la legislación sobre delimitación comarcal, en su caso, que las regule, cumpliendo el resto de requisitos y procedimientos previstos.

Esta calificación, de las mancomunidades de la Comunidad Valenciana como comarcales, supone una innovación, en tanto que no se encontraba prevista en el régimen anterior. Se trata, como pone de manifiesto el Preámbulo de la propia LMCV, de una pieza básica en una doble vertiente: por un lado, como estructura asociativa estable y sólida para la mejora de los servicios ofrecidos a los ciudadanos y de su participación en los asuntos públicos y, por otro lado, la de convertirlas en la referencia básica para la implementación de las políticas y servicios del resto de administraciones públicas de la Comunidad Valenciana.

El art. 12.2 LMCV dispone que, para obtener la calificación de ámbito comarcal y para conservar la calificación como tal, las mancomunidades deberán cumplir con los siguientes requisitos:

• 1) Determinar expresamente en sus estatutos que asumen entre sus fines la gestión mancomunada de ejecución de obras y prestación de servicios comunes adecuados para los intereses supramunicipales de su territorio y el fomento de su desarrollo local.
• 2) Poseer plantilla de personal propio al servicio de la mancomunidad, con dedicación plena a ella, y los correspondientes puestos reservados a personal funcionario de habilitación nacional.
• 3) Incluir todas las entidades locales solicitantes dentro de una misma demarcación territorial, siendo los municipios mancomunados, al menos, la mitad más uno de los municipios pertenecientes a dicha demarcación territorial.
• 4) Gestionar actividades y servicios públicos por lo menos a la mitad de los municipios asociados y que, en conjunto, sumen más de la cuarta parte de la población total de los municipios que integran la mancomunidad y sobre las que los municipios ejerzan competencias, y que afecten a las siguientes materias:
• • - Área de sostenibilidad medioambiental, gestión de los residuos sólidos urbanos y del ciclo del agua.
  • - Área de seguridad, policía local, guardería rural y emergencias.
  • - Área de sanidad y bienestar social
  • - Área de cultura, juventud, educación y deportiva.
  • - Área de fomento económico y desarrollo local.
  • - Área de urbanismo, vivienda y ordenación del territorio.
  • - Área de infraestructuras, dotaciones y equipamientos.
  • - Área de participación ciudadana, igualdad, información y comunicación.
  • - Área de contratación y gestión administrativa y modernización.

La LMCV regula en los arts. 12 a 17 las cuestiones relativas a la solicitud, resolución de la calificación, publicidad y registro de las mancomunidades comarcales, así como las causas que determinan la pérdida de esa calificación y el procedimiento para la pérdida de esa condición.

De igual manera, el art. 3.4 LMCV establece que las entidades locales menores podrán formar parte de las mancomunidades, siempre y cuando cuenten con la autorización del municipio matriz al cual estén adscritas, autorización que únicamente podrá denegarse por razones justificadas en la prestación del servicio público y su eficacia.

Dispone el art. 4.1 LMCV que corresponde a las mancomunidades de municipios, para la prestación de los servicios o la ejecución de las obras de su competencia, de conformidad con la normativa básica de régimen local, las potestades contempladas en la misma que determinen sus estatutos y que, en defecto de previsión estatutaria, le corresponderán todas las enumeradas en dicha normativa siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad y de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas potestades.

Previsión que (como no puede ser de otra manera) se corresponde con la establecida en el art. 4.3 LRBRL, quedando en manos de los Municipios que pretenden la constitución de una Mancomunidad la determinación de las potestades que se le atribuyen.

Los estatutos de la mancomunidad de municipios constituyen la norma reguladora básica de la mancomunidad, tienen la naturaleza jurídica de disposición reglamentaria y a ellos estarán sometidos la propia mancomunidad y los municipios que la integren (art. 10.1 LMCV).

Conforme al art. 11 LMCV, son determinaciones mínimas que han de contenerse en los estatutos de las Mancomunidades de municipios:

• 1- Denominación de la mancomunidad, que deberá ser única y no podrá dar lugar a confusión con las otras mancomunidades preexistentes.
• 2- Relación de municipios que la integran.
• 3- Objeto, competencias, potestades y prerrogativas.
• 4- Órganos de gobierno y administración, composición y atribuciones respectivas. En todo caso, los órganos de gobierno y administración serán representativos de los ayuntamientos mancomunados mediante la participación de la alcaldesa o el alcalde y del resto de sus representantes. Los estatutos deberán garantizar los derechos de participación de las distintas formaciones y agrupaciones políticas presentes en el pleno de la mancomunidad, en sus comisiones informativas, comisión especial de cuentas y cualquier otro órgano complementario que puedan constituir.
• 5- Sede de los órganos de gobierno y administración.
• 6- Forma de designación y cese de los miembros de los órganos de gobierno.
• 7- Normas de funcionamiento interno y organización complementaria de la mancomunidad.
• 8- Régimen económico-financiero y criterios para las aportaciones y compromisos de los municipios miembros, las normas reguladoras de su cumplimiento, así como, en su caso, el régimen de constitución y ejecución de avales para garantizar las aportaciones de los municipios.
• 9- Régimen jurídico del personal.
• 10- Causas determinantes de la separación forzosa de sus miembros.
• 11- Supuestos de disolución de la mancomunidad.
• 12- Normas sobre la liquidación de la mancomunidad.
• 13- Procedimiento de modificación de los estatutos cuando no sea consecuencia de la modificación de la mancomunidad, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley.

Previsiones que se vienen a corresponder con las que se establecían en el art. 94.1 LRLCV.

Así, y siempre en el ámbito de competencias fijados por los Estatutos, las mancomunidades de la Comunidad Valenciana podrán:

• 1.- Adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes.
• 2.- Establecer y explotar las obras, servicios e instalaciones mancomunadas.
• 3.- Obligarse.
• 4.- Interponer los recursos establecidos y ejecutar acciones previstas en las leyes.
• 5.- Suscribir convenios, contratos, acuerdos y formar consorcios con el Estado, la comunidad autónoma, la provincia, los municipios, otras mancomunidades y con las demás entidades de derecho público o privado, para la realización de las funciones que les son propias.

En cuanto a las potestades financiera y tributaria, el art. 4.4 LMCV establece que estarán limitadas al establecimiento y ordenación de tasas por prestación de servicios o realización de actividades, imposición de contribuciones especiales y fijación de tarifas y precios públicos.

El procedimiento para la creación de una mancomunidad de municipios se ha de iniciar con la resolución de la Alcaldía de cada uno de los municipios interesados en ello y la constitución de una comisión promotora que impulsará la constitución de la mancomunidad proyectada en sus distintas fases y abordará los trabajos de redacción del proyecto de sus estatutos y de la memoria justificativa (art. 7 LMCV).

Ese proyecto de estatutos deberá ser llevado a una asamblea en la que habrán de ser convocados todos los concejales de los municipios interesados. Para que esa asamblea se tenga por válidamente constituida “será necesaria la asistencia de la mitad más uno del número total de sus miembros en primera convocatoria y de los que asistan en segunda, siempre que en ambos casos se encuentre presente al menos un representante de cada uno de los municipios interesados en mancomunarse” (art. 9.1 LMCV). En esa misma sesión de constitución se procederá a la elección de la presidencia y, en su caso, de la vicepresidencia o vicepresidencias de la mancomunidad y, además, se adoptarán los demás acuerdos necesarios para el inicio del funcionamiento de la mancomunidad.

Una vez aprobada la memoria justificativa y el proyecto de estatutos por mayoría absoluta del número legal de miembros de la asamblea:

• 1.- Se abrirá un período de información pública en los ayuntamientos de todos los municipios promotores de la mancomunidad durante un mes, así como su publicación en el boletín oficial de la provincia.
• 2.- Se dará traslado del expediente a la diputación o diputaciones provinciales afectadas y al departamento o departamentos autonómicos competentes en materia de administración local para que emitan informe sobre todos los aspectos que consideren relevantes.
• 3.- Se procederá a la aprobación definitiva, para lo cual se requiere acuerdo favorable, adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros del pleno de cada uno de los municipios promotores de la mancomunidad

El procedimiento que ahora se establece supone una alteración, en cuanto a la fase inicial, que plantea un problema de adaptación a la normativa básica del Estado desde el momento en que el art. 44.3.a) LRBRL dispone que, en todo caso, el procedimiento autonómico de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se corresponderá con que “la elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad, constituidos en asamblea”, en tanto que la “elaboración” se atribuye por el art. 7 LMCV a una “comisión promotora” integrada por los Alcaldes (o concejal de su corporación en el que deleguen) de los municipios que pretenden la creación de esa Mancomunidad) cuestión que, por razones de orden práctico, se reconduce a que la Asamblea, constituida a tal efecto, proceda a la aprobación provisional de la propuesta de creación de la mancomunidad, la memoria justificativa y el proyecto de sus estatutos (art. 8 LMCV), manteniéndose el preceptivo informe de la Diputación o Diputaciones provinciales afectadas (art. 10.4 LMCV) y la necesaria aprobación definitiva mediante acuerdo favorable adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros del pleno de cada uno de los municipios promotores de la mancomunidad (art. 10.4 LMCV).

La LMCV regula, en los arts. 18 a 30, el gobierno y régimen de funcionamiento de las mancomunidades de la Comunidad Valenciana.

Determinación de los órganos de gobierno que, tal y como hemos tenido oportunidad de señalar, forma parte del contenido necesario de los Estatutos de la Mancomunidad, establece el art. 11.d) LMCV.

Son órganos necesarios de la Mancomunidad de Municipios la Presidencia, la Vicepresidencia (una o más, pero al menos una) la Junta de Gobierno y el Pleno, así como una comisión especial de cuentas (art. 19.3 LMCV). Al lado de esos órganos necesarios se establece la posibilidad de que, por los estatutos, se prevean otros órganos, como las comisiones informativas (art. 19.4 LMCV). En todo caso, los estatutos deberán prever la composición y funcionamiento de todos estos órganos.

1. Presidencia

El Presidente de la Mancomunidad será elegido por el pleno, de entre sus miembros y por mayoría absoluta en primera vuelta o simple en segunda, conforme a lo dispuesto en los estatutos de la mancomunidad y, supletoriamente, conforme a lo previsto en la legislación de régimen local.

No puede mantener la condición de presidente quien no ostente la condición de concejal de un municipio de los que integran la mancomunidad.

Son atribuciones del Presidente de la Mancomunidad:

• 1) Ejercer la presidencia de todos sus órganos colegiados
• 2) Las facultades que le atribuyan sus estatutos y la normativa que le sea de aplicación.
• 3) Representar a la mancomunidad.
• 4) Dirigir el gobierno y la administración mancomunada.
• 5) Convocar y presidir las sesiones del pleno, de la junta de gobierno y de cualesquiera órganos colegiados de la mancomunidad.
• 6) Ejercer la jefatura del personal al servicio de la mancomunidad.

El art. 28.2 LMCV establece que la presidencia podrá delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo las de decidir los empates con el voto de calidad y aquellas expresamente previstas en la normativa que le sea de aplicación.

2. Vicepresidente o Vicepresidentes

La Vicepresidencia es un órgano necesario (art. 19.3 LMCV) de manera que las mancomunidades tendrán, por lo menos, una vicepresidencia, y hasta un máximo de tres, en los términos que establezcan sus estatutos respectivos.

No puede ser Vicepresidente de la Mancomunidad quien no mantenga la condición de concejal de uno delos municipios integrados en ella.

El art. 30 LMCV atribuye a los Vicepresidentes de las Mancomunidades:

• 1) Sustituir en la totalidad de sus funciones a la presidencia en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento que la imposibilite para el ejercicio de sus atribuciones.
• 2) Desempeñar las funciones de la presidencia en los supuestos de vacante.
• 3) Todas aquellas que le sean atribuidas en virtud de los estatutos de la mancomunidad.

3. Junta de Gobierno

Órgano colegiado integrado por la presidencia, vicepresidencias y un número de representantes de los municipios mancomunados integrantes del pleno nunca superior a un tercio del número de miembros del pleno

La Junta de Gobierno Local es un órgano de asistencia al pleno, a la presidencia, a las vicepresidencias y al resto de órganos, y de gestión de la mancomunidad, cuya existencia deberá preverse en los correspondientes estatutos

Son atribuciones de la Junta de Gobierno las establecidas en los estatutos de la mancomunidad, correspondiéndole, en todo caso:

• 1) Asistir a la presidencia y al resto de órganos de la mancomunidad en sus atribuciones.
• 2) Ejercer las competencias que la presidencia u otro órgano de la mancomunidad le hayan delegado.

4. El Pleno

El Pleno de la Mancomunidad está integrado por representantes designados por los municipios mancomunados y presidido por la presidencia de la mancomunidad.

Tal y como dispone el art. 20.2 LMCV cada municipio de los que integran la mancomunidad estarán representado en el pleno de la mancomunidad por el alcalde o la alcaldesa y otro concejal o concejala, elegido por el pleno correspondiente y que se mantendrá hasta que no lo revoque el pleno que lo eligió o pierda la condición de concejal. El voto será emitido individualmente por cada uno de los representantes.

La pérdida de la condición de alcalde o alcaldesa o de titular de la concejalía comporta, en todo caso, el cese como representante del ayuntamiento en la mancomunidad, cuyas funciones serán asumidas por quien los sustituya.

La representación de los municipios en las mancomunidades de ámbito comarcal se rige por las siguientes normas de carácter especial previstas en el art. 20.4 LMCV:

• 1) Cada uno de los municipios y entidades locales menores, en su caso, integrantes de una mancomunidad de ámbito comarcal estará representado en el pleno de esta por el alcalde o alcaldesa, junto con un número de representantes elegidos en atención a la población del municipio, según la escala prevista en el apartado siguiente.
• 2) Todos los municipios y entidades locales, en su caso, integrantes de la mancomunidad tendrán derecho, por lo menos, a un representante, que formará parte del pleno de esta. El número de representantes se incrementará adicionalmente, por tramos de población, según la siguiente escala:
• • - Hasta 2.000 habitantes: 1
  • - De 2.001 a 5.000: 2
  • - De 5.001 a 15.000: 3
  • - De 15.001 a 30.000: 4
  • - A partir de 30.001 habitantes, por cada 20.000 habitantes: 1 representante adicional.
• 3) La elección del total de representantes de cada una de las entidades se efectuará en los plenos respectivos mediante votación secreta, y habrá que comunicar el resultado de esta elección a la mancomunidad en un plazo no superior a dos meses desde la constitución de los ayuntamientos o el acuerdo de modificación de sus representantes.
• 4) El voto de los representantes municipales en la mancomunidad será personal e indelegable.
• 5) Las formaciones y agrupaciones políticas que pertenezcan a algún ayuntamiento integrante de la mancomunidad que no cuenten con un representante electo en esta, podrán solicitar a la presidencia de la mancomunidad participar en sus sesiones plenarias con voz y sin voto.

Corresponden al Pleno las atribuciones que le confieran sus estatutos y la normativa que le sea de aplicación, si bien, en todo caso, tendrá asignadas las siguientes atribuciones:

• 1) Elegir los órganos unipersonales de la mancomunidad.
• 2) Proponer las modificaciones de los estatutos.
• 3) Aprobar y modificar las ordenanzas de la mancomunidad y sus reglamentos orgánicos.
• 4) Proponer el cambio de denominación de la mancomunidad y la adopción o modificación de sus símbolos o enseñas.
• 5) Aprobar los presupuestos y la cuenta general de la mancomunidad.
• 6) Proponer la incorporación de nuevos miembros a la mancomunidad y comprobar la concurrencia de los presupuestos necesarios para la separación voluntaria de miembros de la mancomunidad y, cuando proceda, acordar su separación obligatoria.
• 7) Proponer la disolución de la mancomunidad.
• 8) Aquellas otras competencias que deban corresponder al pleno por exigir su aprobación una mayoría especial.
• 9) La votación sobre la moción de censura de la presidencia de la mancomunidad y sobre la cuestión de confianza planteada por la misma.

5. Comisión Especial de Cuentas

Se trata de un órgano colegiado de carácter necesario (al estar así previsto por el art. 19.3 LMCV) a la que se le atribuye el estudio e informe de las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar el pleno de la mancomunidad y, en especial, de la cuenta general que han de rendir las mancomunidades.

Para ello deberá reunirse necesariamente antes del 1 de junio de cada año para examinar e informar las cuentas generales de la mancomunidad de ámbito comarcal, pudiendo celebrar reuniones preparatorias, si la presidencia lo decide o si lo solicita una cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la mancomunidad.

El art. 26.5 LMCV dispone que la comisión especial de cuentas podrá actuar como comisión informativa para el informe o el dictamen de los asuntos relativos a economía y hacienda de la mancomunidad, si así lo prevé el reglamento orgánico o lo acuerda el pleno.

6. Comisiones informativas

Órganos colegiados de carácter voluntario (al no tener el carácter de necesarias para la organización de la mancomunidad, conforme a lo dispuesto en el art. 19.3 LMCV) sin atribuciones resolutorias.

Sus funciones se corresponden con el estudio, información, consulta previa de los expedientes y asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del pleno o de la junta de gobierno, cuando esta actúa con competencias delegadas por el pleno, salvo cuando hayan de adoptarse acuerdos declarados urgentes.

El art. 25.3 LMCV establece que los estatutos y los reglamentos orgánicos deberán garantizar que la composición de las comisiones informativas se acomode a la proporcionalidad existente entre las distintas formaciones y/o agrupaciones políticas presentes en el pleno de la mancomunidad.

Las mancomunidades de municipios podrán disponer, para el desarrollo de sus fines, de personal propio en los términos establecidos en la normativa aplicable, en sus estatutos y en sus reglamentos orgánicos (art. 31.1 LMCV).

La referencia a la normativa aplicable ha de entenderse referida al texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- (aprobado por el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre), quedando sometida la selección del personal de la mancomunidad, tanto funcionario como laboral, se realizará de acuerdo con la oferta de empleo, mediante convocatoria pública y a través de los sistemas legalmente previstos en los que se garanticen, en todo caso, los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad (art. 31.14 LMCV).

Las mancomunidades de municipios, en tanto que entes locales, habrán de contar con “al menos, un puesto de trabajo al que corresponderá el desempeño de las funciones públicas necesarias previstas en la legislación básica de régimen local” (art. 32.1 LMCV) estando previsto, expresamente en ese mismo precepto, que en tanto se cree y clasifique por el órgano autonómico competente el citado puesto, dichas funciones pueden ser desempeñadas por algún funcionario o funcionaria con habilitación de carácter nacional de alguno de los municipios que integran la mancomunidad o en su defecto funcionario con habilitación nacional de una entidad local no integrante de la misma, previa designación por el pleno de la misma, resultando posible la exención de la obligación de mantenerlo, conforme a la normativa establecida para ello “si se estima que el volumen de servicios o recursos de la mancomunidad es insuficiente para el mantenimiento del puesto de habilitado nacional” (art. 32.3 LMCV), si bien en ese mismo apartado se dispone que “las mancomunidades de ámbito comarcal no podrán ser eximidas de la obligación de mantener los puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional”. Así mismo y por la propia naturaleza de las mancomunidades, se establece que podrán prestar servicios en las mancomunidades los empleados públicos de las entidades locales que las integren (art. 32.1 LMCV), previsión a la que, correlativamente, sigue la de que, en caso de disolución dela mancomunidad, el personal a su servicio quedará incorporado a las entidades locales que formaron parte de la mancomunidad, de acuerdo con lo que prevén sus estatutos. Asimismo, los estatutos y los reglamentos orgánicos aprobados por la mancomunidad deberán regular la situación en que quedará el personal de la mancomunidad afectado en supuestos de separación de municipios, debiendo quedar garantizados sus derechos, todo ello, de conformidad con lo que establece la legislación en materia de función pública (por referencia, de nuevo, al TREBEP).

La LMCV regula en los arts. 36 a 39 los recursos económicos de las mancomunidades y su régimen económico, estableciendo el art. 33.1 que la hacienda de las mancomunidades estará constituida por los siguientes recursos:

• 1- Aportaciones de los municipios, de acuerdo con lo establecido en los estatutos.
• 2- Ingresos procedentes de su patrimonio y otros de derecho privado.
• 3- Tasas y precios públicos por la prestación de servicios o realización de actividades de su competencia.
• 4- Contribuciones especiales para la ejecución de obras o para el establecimiento, ampliación o mejora de servicios.
• 5- Participaciones en los tributos de la Generalitat que, en su caso, se puedan establecer a su favor.
• 6- Recargos sobre impuestos de la Generalitat, o de otras entidades locales, que procedan.
• 7- Participar en los fondos de cooperación o instrumentos similares de financiación incondicionada que se determinen.
• 8- Subvenciones y otros ingresos de derecho público.
• 9- Ingresos procedentes de operaciones de crédito.
• 10- Multas y sanciones en el ámbito de su competencia.
• 11- Cualquier otro que legalmente pueda establecerse.

La previsión viene a corresponderse con la que se efectuaba en el art. 105.1 LRLCV, si bien con dos matices. De un lado se incorpora la referencia a “participar en los fondos de cooperación o instrumentos similares de financiación incondicionada que se determinen” y, de otro, a la obtención de “ingresos procedentes de su patrimonio”, ninguna de las cuales figuraba en el régimen anterior.

En este sentido, ha de tenerse presente lo establecido en el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales -TRLRHL- (aprobado por RDLeg 2/2004, de 5 de marzo) tal y como dispone el propio art. 33.3 LMCV y que para el establecimiento, ordenación, liquidación y recaudación de tasas, precios públicos, contribuciones especiales y participación en los tributos de la Generalitat Valenciana (que, en su caso, se puedan establecer a su favor), la mancomunidad aprobará las correspondientes ordenanzas, para lo que tienen atribuida la correspondiente potestad reglamentaria, conforme a lo previsto en el art. 4 LRBRL.

La incorporación de municipios a una mancomunidad ya existente exige de los requisitos establecidos a los que la integraron de manera originaria (aprobación por mayoría absoluta del pleno del municipio) y por mayoría absoluta del de la mancomunidad.

Los municipios que integran una mancomunidad pueden separarse (separación voluntaria) o ser obligados a separarse (separación obligatoria).

La separación voluntaria requiere de:

• 1) Acuerdo del pleno municipal, siempre adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la corporación.
• 2) Hallarse al corriente en el pago de sus aportaciones a la mancomunidad.
• 3) Que haya transcurrido, en su caso, el periodo mínimo de pertenencia estatutariamente establecido.
• 4) Abono de todos los gastos que se originen con motivo de la separación, así como la parte del pasivo contraído por la mancomunidad a su cargo, de acuerdo con los términos previstos en los estatutos de la mancomunidad.
• 5) Que se notifique el acuerdo de separación a la mancomunidad con la antelación mínima prevista en los estatutos de la mancomunidad.
• 6) La separación obligatoria, por haberlo acordado la mancomunidad respecto de uno de los municipios que la integraba, podrá llevarse a cabo en los términos previstos en los estatutos y, en todo caso, en los siguientes supuestos:
• • a) El reiterado incumplimiento del pago de sus aportaciones.
• • b) El incumplimiento de aquellas otras actuaciones necesarias para el correcto desenvolvimiento de la mancomunidad a las que venga obligado por los estatutos.

Son causas de disolución de las mancomunidades de la Comunidad Valenciana:

1) Cuando concurran, además de las causas previstas en sus estatutos.

2) Porque así lo dispongan las leyes.

3) Porque se hayan cumplido o hayan desaparecido todos sus objetivos.

4) Porque así lo acuerden los municipios que las integran.

Nada se debe oponer al desarrollo legal, por parte de la Comunidad Valenciana y en el ejercicio de sus competencias, de la regulación de las Mancomunidades como indicación de una voluntad política de ofrecer fórmulas más eficaces y eficientes de gestión de los servicios públicos locales.

En este sentido, la LMCV introduce, como principal novedad, las mancomunidades comarcales con el objetivo, y así ya se ha indicado que lo revela el Preámbulo de la propia Ley, “por un lado, como estructura asociativa estable y sólida para la mejora de los servicios ofrecidos a los ciudadanos y de su participación en los asuntos públicos y, por otro lado, la de convertirlas en la referencia básica para la implementación de las políticas y servicios del resto de administraciones públicas de la Comunitat Valenciana”, ahora bien, ningún reflejo de esos objetivos se pone de manifiesto en la propia LMCV más allá del mapa local que pudiera derivarse de la territorialización que se refleja en el anexo como delimitación de espacios geográficos.

De hecho, se hace uso de una denominación, la de mancomunidades comarcales, que reunifica en sus términos dos tipos de entidades locales reconocidas tanto en el art. 3.2 LRBRL como en la LRLCV, que en el art. 53.1 dispone que “las comarcas son circunscripciones administrativas de la Generalitat y entidades locales determinadas por la agrupación de municipios para la prestación de servicios y gestión de asuntos comunes. Las políticas de la Generalitat tendrán en consideración el carácter de realidad histórica y cultural de las comarcas de la Comunitat Valenciana”.

Resulta confuso y, por ende, difícil de entender, esa mezcolanza de términos, y más cuando, como se ha señalado, se corresponden con diferentes tipos de entes locales.

Por otra parte, la LMCV comete demasías impropias de normas que llegan al ordenamiento jurídico con tan elevado rango, de las cuales conviene, y por muy comunes que éstos sean, destacar al menos dos:

De un lado, porque el rango de la norma determina una excesiva legalización de una regulación que bien podría haber sido el desarrollo reglamentario de la vigente LRLCV, o bien la modificación de aquellos preceptos que hubiera sido preciso reformar para acometer los cambios que se buscaban al tiempo que la promulgación de la correspondiente regulación reglamentaria. No parece acertado que, porque el art. 44 LRBRL disponga que “el procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se determinará por la legislación de las Comunidades Autónomas”, ello determine que toda la regulación haya de regularse mediante normas con rango de ley.

Y, de otro, porque la Ley autonómica abusa de copiar previsiones de la Ley estatal, cuestiones sobre las que carece de competencia para regular y que pueden derivar, porque en el futuro se produzcan cambios por el legislador nacional, en situaciones de inconstitucionalidad sobrevenida (Sentencia del TC de 25 de mayo de 2016).