Renuncia por el titular de la licencia de obras a la ejecución de las mismas sin haber sido iniciadas: ¿qué ocurre con los importes adeudados por tasa e ICIO?

Planteamiento

Un vecino solicitó una licencia de obras que fue otorgada por el ayuntamiento. Ahora el interesado presenta solicitud de caducidad de la misma, por haber transcurrido el plazo para iniciar las obras y no haberlas iniciado ni tener intención de hacerlo.

Entendemos que con la declaración de caducidad de la misma no hay ningún tipo de problema, ahora bien, ¿qué ocurre con el ICIO y la tasa liquidada? El interesado no ha abonado ninguna cantidad por los mencionados conceptos, por lo que se encuentra en vía ejecutiva.

Respuesta

En primer lugar, sobre la solicitud presentada por el vecino de “renuncia a la concesión de la licencia por haber transcurrido el plazo para iniciar las obras y no haberlas iniciado ni tener intención de hacerlo”, debe señalarse que ello se correspondería en realidad con el desistimiento de la licencia municipal, autorización municipal necesaria para la ejecución de la obra, y renuncia a la licencia ya concedida, pues como se admite en la legislación de procedimiento administrativo común, todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos, de conformidad con lo establecido en el art. 94.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-.

En cuanto a la tasa, de acuerdo con el art. 20.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-:

• “1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

• En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

• A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

• B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

• a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:

• Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

• Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

• b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.”

Y, asimismo, el apartado 4º contiene una serie de supuestos en los que las entidades locales pueden establecer tasas por la prestación de servicios o la realización de actividades administrativas de competencia local. Y, entre otros, en su letra h) se cita el siguiente:

• “h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.”

Visto lo anterior, debemos de recordar que la jurisprudencia ha reiterado en varias ocasiones la obligación del sujeto pasivo del pago de tasas por licencia urbanística o de obra, una vez solicitada por éste y concedida por la entidad local, incluso en el supuesto de que con posterioridad a su obtención no se realice la obra, instalación o construcción para la que aquélla fue expedida.

Esta afirmación se encuentra avalada por una repetida y consolidada jurisprudencia del TS (entre otras, Sentencia de 5 de febrero de 2010) cuando considera que el hecho imponible de la tasa por otorgamiento de licencia está constituido, no por la expedición de la licencia, sino por el servicio que se presta al solicitante al examinar el proyecto de obra presentado, con la finalidad de ver si cumple y se adapta o no al planeamiento urbanístico existente en el municipio de que se trate.

Lo que resulta evidente es que cuando la licencia solicitada es contestada de modo afirmativo y, por tanto, concedida, el servicio administrativo que se ha prestado se entiende que ha sido realizado, por lo que, con independencia de que la obra no se ejecute posteriormente, en todo o en parte, la tasa ya se ha devengado y, por tanto, su importe será exigible al sujeto pasivo.

En resumen y por los motivos expuestos, en el caso que nos ocupa, se debería de proceder a reclamar al vecino el importe de la tasa.

En lo que respecta al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -ICIO-, es un tributo que se encuentra regulado en los arts. 100 y ss TRLRHL, disponiendo el art. 100 TRLRHL que:

• “1. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término Municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición.

• 2. Está exenta del pago del impuesto la realización de cualquier construcción, instalación u obra de la que sea dueño el Estado, las comunidades autónomas o las entidades locales, que estando sujeta al impuesto, vaya a ser directamente destinada a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestión se lleve a cabo por organismos.”

El hecho imponible comienza a realizarse al iniciarse la ejecución de la obra y termina con su completa ejecución, momento en que la Administración, tras comprobar cuál ha sido su coste efectivo, puede girar la liquidación definitiva que proceda, aunque el art. 102.4 TRLRHL fije el devengo, no en este momento final, sino en el inicial de la fecha del comienzo de la construcción, instalación u obra.

Por ello, el TS en Sentencia de 14 de septiembre de 2005, en orden a la delimitación del hecho imponible del ICIO y de su devengo, declaró que:

• “…el ICIO no es un impuesto instantáneo, puesto que su hecho imponible se realiza en el lapso de tiempo que tiene lugar desde el comienzo de la obra hasta que produce su terminación. Lo que ocurre es que el devengo, por imperativo de la propia Ley, tiene lugar «en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra» y vuelve a remarcar «aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia». Buena prueba de que es así la constituye la previsión legal de que « a la vista de las construcciones, instalaciones u obras efectivamente realizadas y del coste real efectivo de las mismas, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base imponible (…) practicando la correspondiente liquidación definitiva (…) exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda». Lo decisivo es, pues, no la solicitud de la licencia -ni siquiera el otorgamiento -, sino la realización de la obra, o más concretamente, su iniciación. Otra cosa es que, por razones de oportunidad y puesto que los Ayuntamientos conocen, o pueden conocer, con ocasión del expediente de concesión de la licencia, las características de las construcciones u obras y sus presupuestos, la ley permita una anticipación del ingreso mediante la práctica de una liquidación provisional «cuando se conceda la licencia preceptiva».”

Concluyendo la sentencia citada fijando como doctrina legal la siguiente:

• “El plazo de prescripción del derecho de la Administración a practicar la respectiva liquidación definitiva por el ICIO debe computarse no desde el inicio de la obra, sino cuando ésta ya haya finalizado, a la vista de las construcciones, instalaciones y obras efectivamente realizadas y del coste real de las mismas.”

La cuestión, en el caso que nos ocupa es la de determinar el momento en el empieza a contar el plazo de prescripción de no haber comenzado la obra y sin tener constancia de renuncia expresa de parte del ciudadano ni de declaración de caducidad de parte de la entidad local, y cuándo prescribe el derecho a solicitar la devolución. Para resolver esta duda debemos analizar si estamos ante un supuesto del art. 31 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, esto es, “devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo”, o en el supuesto del art. 32 LGT“devolución de ingresos indebidos”.

Desde el punto de vista jurisprudencial debemos advertir que la Sentencia del TSJ Andalucía de 18 de marzo de 2016 señala que en los casos de devolución de liquidación de ICIO nos encontramos ante un ingreso debido, con el siguiente argumento:

• “La mecánica del impuesto, que hemos tratado de sintetizar en estas líneas, hace inferir que el ingreso realizado en concepto de liquidación provisional no es sino un ingreso debido, puesto que la Ley establece expresamente la obligación de practicar la misma desde el momento, por lo que al caso que nos ocupa interesa, de concesión de la licencia. A esta conclusión coadyuva que el propio TRLRHL prevé que la terminación de las obras y la práctica de la liquidación definitiva determinarán que surja el deber de la Administración de, en caso de que el coste real y efectivo fuese inferior al presupuestado, reintegrarle la cantidad correspondiente al contribuyente.

• Así las cosas, dado que cuando la entidad apelante solicitó la licencia quedó obligada al pago del ICIO, debemos convenir con lo razonado por él que la satisfacción de la cuota de este tributo era debida, y que por consiguiente, el ingreso realizado tenía el carácter de debido, con lo que a los efectos del cómputo del plazo de prescripción del derecho a solicitar su devolución debe estarse a lo previsto en el artículo 67.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria (LGT) para las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo , y no a la regla establecida para la solicitud de devoluciones de ingresos indebidos . En particular, preceptúa este artículo que el dies a quo del cómputo del plazo de cuatro años que establece el precepto inmediatamente anterior debe situarse en el día siguiente a aquel en que finalice el plazo para solicitar la correspondiente devolución derivada de la normativa de cada tributo o, en defecto de plazo, desde el día siguiente a aquel en que dicha devolución pudo solicitarse.

• En virtud de lo expuesto hasta el momento, y ya que en el supuesto que nos ocupa las obras no llegaron no siquiera a iniciarse, es claro que el hecho imponible no llegó tampoco a realizarse, con lo que el actor resultaba acreedor de un derecho a solicitar la devolución de lo ingresado el día 31 de mayo de 2004 en concepto de ICIO. Ahora bien, contrariamente a lo que sostiene la Sentencia apelada, aunque dicho derecho se halla por supuesto sujeto al plazo de prescripción previsto en el artículo 66 de la LGT, tratándose de un ingreso debido y no habiendo previsto un plazo la Ley para solicitar la devolución en caso de que no llegue a realizarse la obra, construcción o instalación, este plazo no puede empezar a computarse sino desde el día siguiente a aquel en que dicha devolución pudo solicitarse, que en el presente caso corresponde con la fecha en que se renunció a la concesión de la licencia, sobre la que no hay discusión que se sitúa en el 19 de marzo de 2010. Habiéndose presentado la solicitud de devolución en el mes de junio del mismo año, no cabe sino concluir que el cuestionado derecho no había prescrito.

• A la luz de la anterior doctrina debe revocarse la sentencia apelada, pues denunciada por la empresa constructora la imposibilidad de realizar las obras para las que se obtuvo licencia en la misma fecha en que solicitó la devolución del ICIO, concretamente el día 7 de agosto de 2012, sin que conste que antes de dicha fecha se declarase la caducidad de la licencia por parte del Ayuntamiento de Alcaudete (a efectos de inicio del cómputo del plazo prescriptivo), no había prescrito su derecho a solicitar la devolución del impuesto, según lo razonado anteriormente.”

Se pronuncia en el mismo sentido la Sentencia del TSJ Castilla y León de 10 de diciembre de 2013, que estima el recurso de apelación y condena al ayuntamiento apelado a que ejecute el acto administrativo estimatorio presunto de la solicitud de devolución del ICIO, y a que abone al actor apelante la devolución de la liquidación provisional del ICIO. Argumenta esta Sentencia que el contribuyente tiene derecho a que se le devuelva la cantidad ingresada, por la institución del silencio administrativo positivo. El Tribunal ve claro que “no habiéndose iniciado las obras, el ICIO no se ha devengado (artículo 102.4 de la LHL)”.

El vecino, en el supuesto expuesto, no habría ingresado cantidad alguna por el ICIO, por lo que no estaríamos ante un “ingreso debido/indebido” abonado en el ayuntamiento, y como el impuesto no se habría devengado, porque la obra no habría comenzado, no debería de liquidarse el ICIO al vecino, anulando la liquidación tributaria de haber sido notificada la misma con anterioridad.

Conclusiones

1ª. Entendemos que, a pesar de que se solicita la caducidad del expediente, el vecino estaría desistiendo a su derecho y, por tanto, renunciando a la ejecución de la obra, no solicitando la caducidad del procedimiento.

2ª. La tasa debería ser liquidada y cobrada al vecino, ya que se produjo el hecho imponible y el devengo del tributo.

3ª. En lo que respecta al ICIO, el impuesto no se habría devengado, ya que la obra nunca se inició, por lo que no debería liquidarse el ICIO al vecino, anulando la liquidación tributaria de haber sido notificada la misma con anterioridad.