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Se impugnó la convocatoria de una subvención cuya finalidad era poner en euskera la imagen corporativa de los establecimientos privados, pretendiendo con el recurso de casación que se determine el alcance de la doctrina constitucional sobre el uso de las lenguas oficiales, y su proyección en el ámbito de la protección al consumidor.
Recuerda el TS que lo que define la oficialidad lingüística, a tenor de la doctrina del TC, es que las dos lenguas, igualmente oficiales en la Comunidad Autónoma, sean el medio normal de comunicación en y entre los poderes públicos y en la relación de éstos con los sujetos privados, de modo que no pueda establecerse un uso preferente de ninguna de ellas, pero sin olvidar la procedencia de que el legislador pueda adoptar medidas correctoras, de protección o fomento tendentes a evitar una posición secundaria o de postergación que alguna de las lenguas pudiera tener.
De modo que el impulso del euskera tiene como límite la protección de la igualdad y del equilibrio que debe mediar entre ambas lenguas, castellano y euskera, que es lo que constituye la esencia del régimen de cooficialidad, que impide que se atribuya una preeminencia o preferencia a ninguna de ellas, en detrimento de la otra.
El TS declara no haber lugar al recurso de casación, pues entiende que en este caso no se transgreden dichos límites cuando lo que se pretende es promover medidas que tiendan a estimular el conocimiento del euskera, como lengua minoritaria, pero cooficial en la Comunidad Autónoma, intentando equilibrar e igualar la posición de ambas lenguas cooficiales para que puedan ser usadas indistintamente en la imagen corporativa de los establecimientos. Teniendo en cuenta que el objeto y la configuración de la subvención no establece ninguna imposición, toda vez que no se exige el conocimiento del euskera a los solicitantes de las subvenciones.
Ni siquiera el requisito establecido en la convocatoria que impide que se retorne al castellano una vez recibido el importe de la subvención y sin devolución del mismo infringe ese límite pues se trata de una prevención propia de cualquier subvención, que atiende al cumplimiento de los requisitos a que se sujeta su concesión.
Y señala finalmente que el argumento relativo a salvaguardar los derechos de los consumidores y usuarios llevado al extremo impediría la libertad de elección sobre la lengua para establecer la imagen corporativa de los establecimientos, pues tendría que hacerse en todo caso en ambas lenguas cooficiales en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Pte: Teso Gamella, María del Pilar
ECLI: ES:TS:2020:3947
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Donostia-San Sebastián ha dictado Sentencia, el día 5 de Junio de 2.018, en el recurso contencioso administrativo num. 137/2016, interpuesto por la representación de la Administración General del Estado, contra Acuerdo de la Junta Local de Gobierno municipal de 29 de febrero de 2.016 de convocatoria de subvenciones.
En concreto, el Juzgado citado dispuso "Estimo íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones indicadas en el encabezamiento, las cuales se anulan por no ser ajustadas a derecho; con expresa imposición de costas a la parte demandada, si bien limitadas por todos los conceptos hasta una cifra máxima de 100 euros. Este límite no se incluye el IVA correspondiente"
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso de apelación núm. 649/2018, interpuesto por la parte apelante, Ayuntamiento de Zarautz y como parte apelada la Administración del Estado, contra la sentencia de fecha 5 de Junio de 2.018 dictada en el recurso contencioso administrativo num. 137/2016 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Donostia-San Sebastián.
En el citado recurso de apelación, se dicta Sentencia el día 28 de noviembre de 2018, cuyo fallo es el siguiente: "Estimar el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales D.ª María Teresa Bajo Auz, en representación del Ayuntamiento de Zarautz, contra Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Donostia-San Sebastián de 5 de Junio de 2.018 en el R.C- A n.º 137/2016 138/2016, interpuesto por la representación de la Administración General del Estado contra Acuerdo de la Junta Local de Gobierno municipal de 29 de febrero de 2.016 de convocatoria de subvenciones arriba detallada, y revocar dicha Sentencia, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra la mencionada resolución del Ayuntamiento de Zarautz y las actuaciones a que se ampliaba el proceso, imponiendo a la recurrente el pago de las costas correspondientes al procedimiento de instancia en los términos indicados en el último fundamento de la presente, y sin hacer pronunciamiento respecto a las causadas en apelación."
Contra la mentada sentencia, el Abogado del Estado preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 3 de diciembre de 2019, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 28 de noviembre de 20189, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de apelación núm. 649/2018.
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 21 de enero de 2020, la parte recurrente, el Abogado del Estado, suplica se dicte sentencia estimatoria del mismo y anulatoria de la recurrida con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito.
Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 4 de febrero de 2020, la parte recurrida presenta escrito el día 10 de julio de 2020, solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la Sentencia referida e imponiendo al recurrente las costas del presente proceso.
Mediante providencia de fecha 23 de septiembre de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 17 de noviembre de 2020, fecha en la que tuvo lugar.
Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 18 de noviembre de 2020.
La sentencia recurrida
El recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que estimó el recurso de apelación interpuesto por la parte ahora recurrida, Ayuntamiento de Zarautz, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso administrativo n.º 3 de Guipúzcoa, que, a su vez, había estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, contra la convocatoria del citado Ayuntamiento sobre el otorgamiento de subvenciones, respecto del año 2016, para poner en euskera la imagen corporativa de los establecimientos aprobada por Resolución de la Junta de Gobierno Local (i); contra el Acuerdo del expresado Ayuntamiento por el que se aprobaron las bases específicas del otorgamiento de subvenciones desde el servicio de euskera para cursos, programas informáticos y rotulación (ii); y el Acuerdo del mismo Ayuntamiento, para la modificación de las bases específicas del otorgamiento de subvenciones desde el servicio de euskera para cursos, programas informáticos y rotulación (iii).
La Sala de apelación considera, en la sentencia recurrida, que <<en el supuesto enjuiciado no se contempla la actividad comunicativa de los poderes públicos ni de las Administraciones, sino la de particulares que, como tales, pueden libremente optar por expresarse públicamente en cualquiera de las lenguas cooficiales, (como es patente que ocurre en la vida social del País Vasco y en cualquier comunidad bilingüe), y la iniciativa municipal queda circunscrita, dentro del ámbito del artículo 27 de la Ley 10/1982, de 24 de Noviembre , a "fomentar el uso del euskera en la publicidad" o, en general, el uso social de dicha lengua, dentro de una legitima prerrogativa reafirmada en su constitucionalidad que garantice in extremis que se conozcan y empleen ambas lenguas, sin que por ello el derecho a usar la lengua castellana se vea restringido ni se prive de derecho lingüístico alguno a quien no conozca el euskera.
La afirmación de que el uso exclusivo del euskera en dichos rótulos, marcas o distintivos a que se alude, -siempre que no venga impuesto por el poder público, sino por la libre decisión de los promotores de la actividad-, ofrece consecuencias discriminatorias respecto de los castellanohablantes, debe ser necesariamente descartada, pues los usuarios y destinatarios de esos carteles y anuncios en modo alguno ven mermado su estatuto relativo al derecho (y deber) de conocer el castellano y de utilizarlo, (y lo mismo al contrario) por el hecho de que en el ámbito local en el que habiten se origine publicidad o comunicación social y se difunda en la otra lengua cooficial de la CAPV, pues no es más que el efecto connatural a todo régimen de cooficialidad lingüística que permite y garantiza el uso social y ambiental de ambas lenguas según libre elección de los administrados, y sin él que no cabría siquiera hablar de aquella y estaría de más el artículo 3.2 CE .
No existe el derecho constitucional de nadie, -y esta Sala lo vino afirmando reiteradamente en el marco de proposiciones de sentido inverso-, a que los demás no utilicen públicamente la lengua cooficial de su elección so capa de que es una lengua que no se tiene obligación de conocer como ciudadano o como consumidor >>.
La identificación del interés casacional
El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 3 de diciembre de 2019, a la siguiente cuestión:
<< la determinación del alcance de la doctrina constitucional sobre el uso de las lenguas oficiales, y su proyección en el ámbito de la protección al consumidor, en lo relativo a las subvenciones a la imagen corporativa de los establecimientos que estén redactados únicamente en euskera>>.
También se identifican como normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación los artículos los artículos 3 y 14 de la Constitución y artículo 6.3 de la LO 3/1979, del Estatuto de Autonomía para el País Vasco; artículo 51 de la Constitución, en relación con el 3.1, 139 y 149 de la Constitución y los artículos 8.d) y 17.1 de la ley 1/2007 General para la Defensa de Consumidores.
Planteamiento del recurso de casación
La convocatoria impugnada en la instancia, dejando al margen la invocada extemporaneidad del recurso respecto de los otros dos actos impugnados, tiene por finalidad el otorgamiento de subvenciones para "poner en euskera la imagen corporativa de los establecimientos, considerando como tales la rotulación de vehículos, bolsas, papel para envolver, sobres, folios con membrete, tarjetas de visita, talonarios, albaranes, facturas, etc" (apartado 1 de la convocatoria).
Para ser beneficiarios de dicha subvención deben cumplirse determinados requisitos, que vienen establecidos en el apartado 3 de la expresada convocatoria. En concreto, que los elementos que formen parte de la imagen corporativa sean "redactados íntegramente en euskera, de una forma correcta y adecuada", o que los solicitantes de la subvención se "comprometerán a mantener en adelante los elementos de la imagen corporativa en euskera, dejando de lado la posibilidad de volver a ponerlos en castellano".
Considera el Abogado del Estado que dicha convocatoria vulnera el principio de igualdad y no discriminación que establece la Constitución, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, con lesión de la doctrina constitucional elaborada al respecto por el Tribunal Constitucional. Y que también se infringe la legislación en materia de protección de consumidores y usuarios.
Mientras que el Ayuntamiento recurrido sostiene que la medida de fomento tiene cobertura en el artículo 27.2 de la Ley 10/1982, 24 de noviembre, de Normalización del uso del euskera, que establece que los poderes públicos vascos deben impulsar el uso ambiental del euskera y su empleo en la rotulación de todo tipo de entidades mercantiles, recreativas, culturales y asociativas de carácter no oficial. Sin que se obligue a la solicitud de la subvención, ni suponga un uso obligado del euskera en la imagen corporativa del establecimiento.
Conviene tener en cuenta que la cuestión que suscita el interés casacional en este recurso no sólo resulta controvertida ahora en casación entre la Administraciones recurrente y recurrida, sino que los órganos jurisdiccionales que han conocido del recurso contencioso administrativo y del recurso de apelación, esto es, juzgado de lo contencioso administrativo y Sala del mismo orden jurisdiccional, han mantenido diferentes razones y han llegado a distinta conclusión.
Las lenguas cooficiales y la actividad de fomento
La Constitución establece la cooficialidad entre el castellano, como lengua oficial del Estado, que todos tienen el deber de conocer y el derecho a usar, y las demás lenguas españolas que también serán oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, según establece el artículo 3, apartados 1 y 2, de la CE.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía del País Vasco establece el carácter de lengua oficial del euskera en la Comunidad Autónoma del País Vasco, y declara, en el artículo 6, el derecho todas las personas a conocer y utilizar ambas lenguas oficiales.
Este régimen de cooficialidad ha de sujetarse a un estándar de igualdad entre sendas lenguas, que impida el desequilibrio entre las mismas. De modo que no pueden establecerse medidas que sitúen a alguna de las lenguas cooficiales en una posición de superioridad o predominio respecto de la otra, pues ello vulneraría la expresada cooficialidad. El diseño del indicado sistema, por tanto, se construye sobre la igualdad entre las lenguas que son oficiales en el territorio de la Comunidad Autónoma, y no permite que se adopten decisiones o se promuevan iniciativas que comporten la aparición o la consolidación de desequilibrios entre estas lenguas.
Recordemos que lo que define la oficialidad lingüística, a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional ( SSTC 82/1986, de 26 de junio, y 31/2010, de 28 de junio), es que las dos lenguas, igualmente oficiales en la Comunidad Autónoma, sean "el medio normal de comunicación en y entre los poderes públicos y en la relación de éstos con los sujetos privados", de modo que no pueda establecerse un uso preferente de ninguna de ellas. Ahora bien, hay que tener presente que "todo ello sin olvidar la procedencia de que el legislador pueda adoptar medidas correctoras, de protección o fomento tendentes a evitar una posición secundaria o de postergación que alguna de las lenguas pudiera tener".
De manera que, por lo que hace al caso, cuando estamos ante los contornos y límites de la actividad administrativa de fomento que pretende impulsar o incentivar el uso del euskera mediante el cambio de la lengua en la que se expresa la imagen corporativa de los establecimientos, lo relevante es si la convocatoria para el otorgamiento de subvenciones tiene por objeto alcanzar una preeminencia o la mera preferencia de una lengua oficial en dicho territorio en perjuicio de la otra, o si, por el contrario, lo que se pretende es equilibrar o igualar el uso de ambas lenguas oficiales en ese ámbito.
El fomento y promoción de la lengua cooficial en todos los ámbitos, como el de la imagen corporativa que ahora examinamos, es una medida adecuada de normalización de una lengua, en los casos en que su uso sea minoritario. Ahora bien, este impulso del euskera no se encuentra exento de límites, que, por lo que ahora importa, viene configurado por la protección de la igualdad y del equilibrio que debe mediar entre ambas lenguas, que es lo que, en definitiva, constituye la esencia del régimen de cooficialidad, que impide que se atribuya una preeminencia o preferencia a ninguna de ellas, en detrimento de la otra.
No se transgreden los expresados límites, por tanto, cuando lo que se pretende es promover medidas que tiendan a estimular el conocimiento del euskera, como lengua minoritaria, pero cooficial en la Comunidad Autónoma, intentando equilibrar e igualar la posición de ambas lenguas cooficiales para que puedan ser usadas indistintamente en la imagen corporativa de los establecimientos. Teniendo en cuenta que el objeto y la configuración de la subvención no establece ninguna imposición, toda vez que no se exige el conocimiento del euskera a los solicitantes de las subvenciones.
Conviene tener en cuenta que la imagen corporativa puede estar en castellano o en euskera, libremente elegida por el titular del establecimiento. La convocatoria impugnada en la instancia, como antes señalamos y ahora reiteramos, tiene por objeto permitir que se otorgue una subvención para quienes teniendo tal imagen corporativa en castellano desean cambiar al euskera. Recordemos que su objeto es "poner en euskera la imagen corporativa de los establecimientos, considerando como tales la rotulación de vehículos, bolsas, papel para envolver, sobres, folios con membrete, tarjetas de visita, talonarios, albaranes, facturas, etc". No se impone, en definitiva, ese cambio de imagen corporativa a la lengua propia de la Comunidad Autónoma.
Ni siquiera el requisito establecido en la convocatoria que impide que se retorne al castellano una vez recibido el importe de la subvención y sin devolución del mismo, no es más que una prevención propia de cualquier subvención, que atiende al cumplimiento de los requisitos a que se sujeta su concesión. Lo que se pretende, en definitiva, es salvaguardar el objeto de la subvención, que se reciba su importe para quien efectivamente desea que tal imagen corporativa pase del castellano al euskera.
La STC 11/2018, de 8 de febrero, resume y reafirma su propia doctrina constitucional cuando declara que << ha sentado el principio de que la regulación de la cooficialidad lingüística no puede imponer la primacía de una de las lenguas oficiales en relación con otra, ni suponer una postergación o menoscabo de alguna de ellas. Por tanto, la cooficialidad ha de sujetarse a un patrón de equilibrio o igualdad entre lenguas, de forma que en ningún caso ha de otorgarse prevalencia o preponderancia de una lengua sobre otra. Resulta de lo anterior que también las medidas para garantizar el respeto y protección de la lengua propia tienen límites pues ha de admitirse el riesgo de que las disposiciones que adopten las Comunidades Autónomas pueden afectar al uso de la otra lengua cooficial y, de este modo, a la ordenación del pluralismo lingüístico que garantizan la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía. Así pues, el fomento y promoción del aranés en todos los ámbitos, como medida de política de normalización de una lengua minoritaria está sometido a límites. Uno de tales límites es que las medidas adoptadas no han de afectar a la preservación del equilibrio entre las lenguas cooficiales, que impide atribuir carácter preferente a ninguna de ellas. En tal sentido señala la STC 165/2013 , FJ 5, "desde la perspectiva constitucional, el ejercicio de la potestad legislativa en materia lingüística encuentra sus límites en la necesaria preservación de la garantía de uso normal de las lenguas cooficiales y en la prohibición de medidas excluyentes, peyorativas o desproporcionadas que impliquen un desequilibrio para alguna de las lenguas oficiales". Doctrina recogida posteriormente en las SSTC 86/2017, FJ 6 ; 87/2017, FJ 11 , y 88/2017, FJ 5, todas ellas de 4 de julio >> (fundamento de derecho 14).
Por lo demás, el argumento relativo a salvaguardar los derechos de los consumidores y usuarios llevado al extremo impediría la libertad de elección sobre la lengua para establecer la imagen corporativa de los establecimientos, pues tendría que hacerse en todo caso en ambas lenguas cooficiales en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Además, lo que ahora se discute no es la información sobre bienes y servicios como derecho básico de los consumidores y usuarios, según establece el artículo 8 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, debiendo expresarse de modo comprensible sobre el adecuado uso de los bienes y servicios puestos en el mercado, que demanda el artículo 17 de la misma Ley. Téngase en cuenta, a efectos del invocado bilingüismo, que se trata de establecimientos de carácter privado, y no de entidades públicas, que tienen plena libertad para elegir la lengua oficial que deseen para su imagen corporativa, y esa plena libertad también rige para decidir si solicitan o no la subvención para el cambio de lengua de tal imagen corporativa.
En consecuencia, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación.
Las costas procesales
De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la Sentencia de 28 de noviembre de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en recurso de apelación n.º 649/2018, que se interpuso, a su vez, contra la Sentencia de 5 de junio de 2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo n.º 3 de Donostia, en el recurso contencioso administrativo n.º 137/2016. Respecto de las costas procesales ha de estarse a lo señalado en el último fundamento de esta resolución.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. José Luis Requero Ibáñez D. Rafael Toledano Cantero
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.