Fijación del «dies a quo» para la devolución de ingresos indebidos en el ICIO

Tribunal Supremo , 11-11-2020
, nº 1486/2020, rec.4421/2019,  

Pte: Navarro Sanchís, Francisco José

ECLI: ES:TS:2020:3720

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la mencionada sentencia de 15 de abril de 2019 -recurso de apelación nº 105/2018- cuyo fallo indica:

"[...] 1. Desestimamos el recurso de apelación interpuesto.

2º Confirmamos la sentencia apelada.

3º Imponemos el pago de las costas procesales causadas a la parte apelante en la cuantía y forma establecida en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución [...]".

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. Notificada dicha sentencia a las partes, la procuradora doña Julia Domingo Hernanz, en nombre de CONSTRUCCIONES RAFAEL ZARZOSO, S,L., presentó escrito de 4 de junio de 2019, de preparación de recurso de casación contra la antedicha sentencia.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia, se identifican como normas infringidas los artículos 66.c) y 67.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria y 100.1 y 102.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004.

Asimismo, considera que se ha vulnerado la doctrina del Tribunal Supremo que establece que, aunque en una licencia de obras se fije un plazo de eficacia, éste no opera automáticamente, sino que se requiere una declaración expresa de caducidad. Cita en apoyo de su tesis las sentencias de este Tribunal Supremo, Sección Quinta de nuestra Sala, de 7 de junio de 2000, (recurso de casación nº 337/1995); de 10 de abril de 1996, (recurso de casación nº 6524/1991) y de 24 de julio de 1995 (recurso de casación nº 3436/1991).

3. La Sala juzgadora tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 10 de junio de 2019, ordenando el emplazamiento a las partes para comparecer ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo. La procuradora doña María Asunción Sánchez González, en representación de la recurrente, ha comparecido el 3 de febrero de 2020 y la procuradora doña Pilar Rodríguez de la Fuente, en la del Ayuntamiento de Segorbe, lo ha hecho el 19 mayo de 2020, dentro ambas del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

Interposición y admisión del recurso de casación.

1. La sección primera de esta Sala admitió el recurso de casación en auto de 12 de diciembre de 2019, en que aprecia la concurrencia del interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:

"[...] Determinar si a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan, por desistimiento del solicitante-, debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia -o, en su caso, de su prórroga- o es necesario un acto formal de declaración de caducidad de ésta por parte del Ayuntamiento, sin el cual no llegaría a acaecer dicho dies a quo [...]".

2. La Procuradora Sra. Sánchez González interpuso recurso de casación en escrito de 3 de febrero de 2020, en el que se mencionan como normas jurídicas infringidas las que han quedado citadas más arriba, solicitando sentencia que estime el recurso de casación y case la impugnada.

Oposición del recurso de casación.

La procuradora Sra. Rodríguez de la Fuente, representando al Ayuntamiento de Segorbe, emplazado como recurrido, presentó escrito de oposición el 19 de mayo de 2020, en el que solicita se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación, que confirme la de instancia, con expresa condena en costas.

Vista pública y deliberación.

En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, esta Sección Segunda no consideró necesaria la celebración de vista pública, quedando fijada la deliberación, votación y fallo de este recurso para el 3 de noviembre de 2020, en que efectivamente se deliberó y votó, con el resultado que seguidamente se expresa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de este recurso de casación consiste en determinar si a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan, por desistimiento del solicitante-, debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia -o, en su caso, de su prórroga- o es necesario un acto formal de declaración de caducidad de ésta por parte del Ayuntamiento, sin el cual no llegaría a acaecer dicho dies a quo .

El contenido de tal cuestión de interés es idéntico al decidido por esta Sección en la muy reciente sentencia nº 1442/2020, de 4 de noviembre, pronunciada en el recurso de casación nº 1869- 2018. La única particularidad, que no es en modo alguno determinante de lo que hayamos de decir ahora, es que en el recurso de referencia recurría el Ayuntamiento perceptor del impuesto, en tanto que en el que nos ocupa quien impugna la sentencia desestimatoria es el contribuyente.

Hemos de remitirnos, por tanto, a las consideraciones jurídicas, a la jurisprudencia establecida y al fallo de la precitada sentencia, que razona del siguiente modo, literalmente transcrito:

"[...] SEGUNDO. Cuestión de interés casacional .

1. Conforme al artículo 100 del TRLRHL el hecho imponible del ICIO está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia de obras, pero el hecho imponible se produce independientemente de que la licencia se haya o no solicitado. Ni la solicitud de licencia implica iniciación en la realización del hecho imponible ni la concesión de aquélla significa la culminación de éste. El hecho imponible comienza a realizarse al iniciarse la ejecución de la obra y termina con su completa ejecución, momento en que la Administración, tras comprobar cuál ha sido su coste efectivo, puede girar la liquidación definitiva que proceda (art. 104. 2 LHL), aunque el art. 103.4 LHL fije el devengo no en este momento final sino en el inicial de la fecha del comienzo de la construcción, instalación u obra.

2. Reiteradamente se ha expuesto por esta Sala, sentencia de 13 de diciembre de 2018 (RCA 3185/2017), entre otras, que en el ICIO la liquidación provisional desempeña un papel necesario en la mecánica del impuesto, deducido con evidencia de su configuración legal, que es exigido sucesivamente en dos actos diferentes: la liquidación provisional que, como regla general, se cuantifica en función del presupuesto facilitado por el propio interesado, siempre que cuente, dice la ley, con el control externo del visado colegial, en los casos en que sea necesario; y la liquidación definitiva, que no sólo es, obviamente, posterior, sino que se articula como modo de singularizar, para este impuesto municipal, la declaración general contenida, precisamente, en el artículo 101.1, párrafo segundo, de la LGT, cuando estatuye que "...la Administración tributaria no estará obligada a ajustar las liquidaciones a los datos consignados por los obligados tributarios en las autoliquidaciones, declaraciones, comunicaciones, solicitudes o cualquier otro documento".

3. En el caso que se enjuicia estamos ante una liquidación provisional satisfecha en base a una licencia de obras, si bien posteriormente no se ejecutó la obra, caducando la licencia obtenida, por lo que la mecánica del impuesto hace inferir que el ingreso realizado en concepto de liquidación provisional era un ingreso debido.

Ahora bien, dada la falta de construcción de la obra y la caducidad de la licencia obtenida, no se llegó a realizar el hecho imponible, procediendo la devolución del ingreso que como liquidación provisional se había satisfecho, por lo que a los efectos del cómputo del plazo de prescripción del derecho a solicitar su devolución debe estarse a lo previsto en el art 67.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria para las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo.

Dispone el referido precepto que el dies a quo del cómputo del plazo de cuatro años que establece el artículo inmediatamente anterior, debe situarse en el día siguiente a aquel en que finalice el plazo para solicitar la correspondiente devolución derivada de la normativa de cada tributo o, en defecto de plazo, desde el día siguiente a aquel en que dicha devolución pudo solicitarse, entendiendo la sentencia impugnada que toda vez que el Ayuntamiento no decretó de manera formal la caducidad de la licencia, el derecho a pedir la devolución de lo ingresado no había prescrito.

4. La Sala considera que el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del ICIO, en aquellos casos en que las obras no se han ejecutado por desistimiento del solicitante, debe ser aquel en que haya constancia expresa de la voluntad del solicitante de renunciar a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento haya acordado formalmente la declaración de caducidad de la licencia. Ello por las siguientes razones.

En primer término, cuando hay un acto expreso de desistimiento del interesado a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento acuerda formalmente la declaración de la caducidad de la licencia de obras, implica que la obra amparada por ella no va a realizarse, por lo que el pago del tributo realizado en concepto de liquidación provisional, que inicialmente era un ingreso debido, se convierte en indebido al no poder realizarse el hecho imponible, iniciándose en tal fecha el cómputo del plazo de cuatro años para reclamar el ingreso indebido.

En segundo lugar, esta Sala ha declarado reiteradamente que la caducidad de las licencias de obras requiere no solo que en su concesión se hayan establecido unos plazos para el comienzo y terminación de aquellas, sino que se efectúe una expresa decisión en tal sentido, tras la instrucción de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes ( sentencia de 16 de abril de 1997 y 24 de julio de 1995 , y las que en ella se citan). Recuerda lasentencia de 16 de noviembre de 2005, la existencia de un triple requisito: ausencia de automaticidad requiriéndose declaración expresa; ponderada valoración de las concretas circunstancias concurrentes; e interpretación restrictiva.

En último término, en tanto dicha declaración formal de caducidad no exista, el solicitante de la licencia de obras sigue teniendo la titularidad del derecho a edificar, y la existencia de tal derecho hace posible que pueda realizarse el hecho imponible del impuesto, por lo que no empieza a computar el plazo prescriptivo.

En suma, lo que determina el inicio del dies a quo del cómputo del plazo prescriptivo es cualquier acto expreso de desistimiento por parte del interesado y la declaración formal de la caducidad de la licencia por el Ayuntamiento, pues ello supone la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible.

5. A lo expuesto no obsta la alegación del Ayuntamiento recurrente relativa a la caducidad automática de las licencias, recogida en el artículo 66.3.b) del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha , pues con independencia de que la referida norma tiene una vigencia posterior a las licencias examinadas, ya se ha expuesto que la caducidad para que pueda tener el efecto de extinguir el derecho urbanístico requiere una expresa decisión en tal sentido previa tramitación de un procedimiento administrativo al efecto.

TERCERO. Respuesta a la cuestión interpretativa planteada en el auto de admisión.

Con las consideraciones efectuadas en los fundamentos anteriores estamos en disposición de dar respuesta a la pregunta que se nos plantea en el auto de admisión del recurso, en estos términos:

"[...] Determinar si a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan, por desistimiento del solicitante-, debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia o es necesario un acto formal de declaración de caducidad de la misma por parte del Ayuntamiento".

La respuesta, conforme a lo que hemos razonado, debe ser que a efectos del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en aquellos casos en los que las obras no se ejecutan por desistimiento del solicitante, es necesario que exista un acto expreso de desistimiento o renuncia por el solicitante de la licencia de obras, o un acto formal de declaración de la caducidad de la licencia por parte del Ayuntamiento, pues tales actos suponen la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible del citado impuesto.

CUARTO. Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

La necesaria consecuencia de lo que hasta aquí hemos expuesto es que el recurso de casación ha de quedar desestimado, toda vez que el criterio de la sentencia recurrida se ajusta, en esencia, a la interpretación que aquí hemos reputado correcta [...]".

Igual cabe concluir en el presente recurso de casación, con mantenimiento de su doctrina, sin que por lo demás tenga efecto, para resolver este asunto, la doctrina contenida en la sentencia de 7 de junio de 2000, que desestimó el recurso de casación nº 337/1995, invocada por el Ayuntamiento de Segorbe. Al margen de que el asunto que allí se enjuiciaba versaba sobre una licencia otorgada sin sujeción a plazo, en que habían transcurrido diecinueve años desde su concesión, para llegar a establecer una excepción -estrictamente vinculada a las peculiaridades de aquél caso- a la doctrina constante y reiterada, en que se exige imperativamente la declaración formal de caducidad, dicha jurisprudencia despliega sus efectos en el ámbito urbanístico, para presumir de las circunstancias el completo abandono de la edificación apenas iniciada, pero no puede ser trasladada sin más al terreno tributario, pues sería tanto como dejar en la incógnita un dato elemental para hacer valer el derecho a la devolución de ingresos indebidos cuando la obra no sólo no se ha ejecutado, sino que no se va a ejecutar. En tal sentido, aunque en este concreto asunto no hay solicitud formal de desistimiento por el adjudicatario de la licencia, la inactividad municipal ha sido también total y absoluta, de la que no puede obtener ventaja alguna la Corporación, como la de situar el arranque de ese plazo cuando buenamente tenga por conveniente. Tal inactividad, obviamente, incluye el silencio ante la petición de devolución de ingresos indebidos que le fue dirigida.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

1º) Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico segundo, por remisión al fundamento tercero de la sentencia de 4 de noviembre último (recurso de casación nº 1869/2018).

2º) Ha lugar al recurso de casación deducido por la procuradora doña María Asunción Sánchez González, en nombre y representación de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES RAFAEL ZARZOSO, S.L. contra la sentencia 15 de abril de 2019, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, pronunciada en el recurso de apelación nº 105/2018, confirmatoria de la sentencia nº 666/2018, de 31 de julio, del Juzgado nº 1 de Castellón de la Plana, dictada en el recurso nº 206/2017, sentencias que se casan y anulan.

3º) Estimar el recurso contencioso-administrativo de instancia, con anulación de los actos administrativos impugnados en dicho proceso, reconociendo el derecho a la devolución de ingresos indebidos instada por la recurrente, ascendente a 45.801,84' €, incrementada en los intereses que procedan.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolás Maurandi Guillén José Díaz Delgado

Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández

Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas

Isaac Merino Jara Esperanza Córdoba Castroverde

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco José Navarro Sanchís , estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.