¿Tiene un ayuntamiento legitimación activa para recurrir las tarifas de transporte aprobadas por otra entidad local?

TSJ Galicia , 16-10-2020
, nº 222/2020, rec.7130/2020,  

Pte: Fernández López, Juan Carlos

ECLI: ES:TSJGAL:2020:4521

ANTECEDENTES DE HECHO 

Al entender que las tarifas que abonaban los usuarios por el transporte colectivo urbano de viajeros del municipio de Vigo vulneraban el principio de igualdad, al contemplar ventajas para quienes estuvieran empadronados en ese municipio, en detrimento de los de otros municipios, como el de Mos, presentó su alcalde una reclamación que no fue respondida, por lo que acudió su letrado a la vía jurisdiccional, donde recayó sentencia del titular del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número Dos de Vigo de 13.02.20, que declaró la inadmisibilidad de tal recurso, por ser extemporáneo, carecer de legitimación activa quien lo interpuso y por haber impugnado un acto firme y consentido.

Disconforme el letrado de la actora con esta resolución judicial, interpone un recurso de apelación, al que se ha opuesto el de la adversa.

Mediante providencia de 30.09.20 se ha señalado el día 16.10.20 para la votación y fallo, que ha tenido lugar en esa fecha.

Se han observado todas las prescripciones legales. Es ponente el magistrado don Juan Carlos Fernández López.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La gestión del transporte colectivo urbano de viajeros del municipio de Vigo se prestaba de forma indirecta, mediante la concesión otorgada desde el año 1995 a la sociedad mercantil "VITRASA". Unos años después -el 17.01.14-, alteró la entidad local las tarifas, para contemplar una bonificación en favor de los usuarios empadronados en su término municipal, y, pasados cuatro años -el 05.03.18-, el alcalde del Ayuntamiento de Mos presentó una reclamación al de Vigo, con petición de que cesase en el cobro de tarifas bonificadas en favor de los usuarios empadronados en ese municipio, en detrimento de los que lo estaban en otros diferentes, al entender que esa diferencia de trato era manifiestamente contraria a derecho; nada se resolvió. Frente a la resolución presunta desestimatoria de esa reclamación, acudió el letrado del Ayuntamiento de Mos a la vía judicial, a través de una demanda en la que apeló al principio de igualdad en el pago de las tarifas que, por tener naturaleza tributaria, sólo podrían reducirse o bonificarse por razón de la capacidad económica de los usuarios, pero no en función de su lugar de residencia, como señalaron las sentencias que citó en su apoyo, y de ahí que pretendiera que se dictara sentencia en la que se ordenara al Ayuntamiento de Vigo a que cesara en la utilización del criterio de empadronamiento como condición para poder disfrutar de tal tarifa bonificada. A esa pretensión se opuso el defensor de la adversa, que comenzó por plantear cuatro motivos de inadmisibilidad, que fueron la extemporaneidad del recurso, la falta de legitimación activa de la actora, el defecto en la proposición de la demanda, al impugnarse un acto firme y consentido, y la carencia sobrevenida del objeto litigioso, al haberse producido una satisfacción extraprocesal; en cuanto al fondo, interesó la desestimación del recurso, por cuanto el municipio recurrente no intervenía, ni contribuía en el transporte cuestionado, que no era interurbano, ni metropolitano, sino urbano, y que fue ajustada a derecho la decisión de fijar tarifas reducidas en favor de diversos colectivos, entre ellos a quienes estuvieran empadronados en Vigo. . Los tres primeros motivos de inadmisibilidad fueron acogidos en la sentencia dictada el 27.11.19, lo que no obstó para que se pronunciara sobre la legalidad de las tarifas que fijó la entidad local, que no consideró que discriminaran de forma negativa a quienes no residieran en su término municipal, dado el conjunto de derechos y deberes que el empadronamiento le confiere al ciudadano, entre ellos el de contribuir al sostenimiento de los servicios públicos o el de exigir la prestación de los servicios mínimos, que no pueden exigir quienes no son vecinos. Disconforme con esa sentencia, la ha apelado el letrado del Ayuntamiento de Mos, que hace una breve referencia a los cuatro motivos de inadmisibilidad, para mostrar su discrepancia, al tiempo que insiste en que el criterio del empadronamiento no puede amparar la existencia de tarifas bonificadas en favor de los usuarios empadronados en el municipio de Vigo. El letrado de esta entidad local se opone al acogimiento del recurso de apelación y se muestra conforme con toda la motivación y las conclusiones de la sentencia apelada.

Según se ha indicado, el letrado municipal opuso cuatro motivos de inadmisibilidad, de los que tres de ellos se acogieron en la sentencia apelada, en concreto la falta de legitimación de la actora, la extemporaneidad de su recurso y la existencia de un acto firme y consentido; sobre cada uno de esos motivos razonó el juzgador de instancia, pero se olvidó de incluir el tercero en la parte dispositiva, lo que no obsta para entender que fueron esos tres los obstáculos formales que determinaron la declaración de inadmisibilidad del recurso, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Como sostiene la constante jurisprudencia, tal declaración debe ser examinada de forma restrictiva, para no llegar a un resultado excesivamente riguroso, formalista e incompatible con el grado de razonabilidad con que deben ser contempladas las exigencias impuestas por las normas procesales para el acceso a los órganos judiciales (así, las SsTC 19/1981, 126/1984, 48/1998, 207/1998, 63/1999, 7/2001, 143/2002, 170/2002, 186/2002, 6/2003, 188/2003, 3/2004, 154/2004, 64/2005, 282/2006, 148/2007, 75/2008, 133/2009, 25/2010, 23/2011, 155/2012, 220/2012, 194/2013, 209/2013, 186/2015, 91/2016 y 133/2016, así como la STS de 30.01.01 y las de esta sala de 07.02.08 y 18.05.17); con todo, si existe un motivo formal para declarar la inadmisibilidad del recurso, es lícito que los órganos juzgadores no entren en el examen de la cuestión de fondo ( SsTC 19/1983, 93/1984, 62/1989, 32/1991, 8/1998, 115/1999, 122/1999, 157/1999 y 167/1999, así como SsTS de 19.09.96 o 07.12.00). Para declarar tal inadmisibilidad habría bastado con que el juzgador de instancia hubiera apreciado que la entidad local demandante carecía de legitimación activa para recurrir, pero lo cierto es que siguió analizando los demás motivos de forma y fondo, salvo la carencia sobrevenida del objeto procesal por haberse producido una satisfacción extraprocesal, sobre la cual nada razonan ahora ni el letrado de la apelante, ni el de la apelada. Así las cosas, tampoco se referirá esta sala a tal motivo, pero sí a los restantes, incluido el del fondo del debate, por ser objeto de debate.

Para examinar el primer motivo de inadmisibilidad (la falta de legitimación activa de la actora), planteó el juzgador de instancia la posibilidad de que el Ayuntamiento de Mos podría actuar en representación del conjunto de los vecinos, o como persona jurídica; la primera de esas dos alternativas la descartó, pero no la segunda, que la anudó a lo dispuesto en el artículo 44 de la LRJCA, sobre los litigios entre las administraciones públicas, a cuyo efecto citó con acierto lo que sobre tal precepto preconiza la constante jurisprudencia, si bien al final concluyó que si bien la actora había acudido a tal vía impugnatoria como poder público investido de potestades públicas en defensa del interés general de sus vecinos, carecía de legitimación activa. No se muestra de acuerdo el letrado de la apelante con que ésta hubiera acudido a la vía impugnatoria especial contenida en el citado artículo 44 de la LRJCA, ya que no ejerció potestad pública alguna propia de su poder de "imperium", lo que esta sala comparte, ya que es precisamente esa circunstancia la que se erige como presupuesto para que se produzca un litigio entre administraciones públicas ( SsTS de 20.10.06, 25.05.09, 30.09.09, 07.04.11, 29.09.15 y 12.06.20), potestad que sí ejercitó el Ayuntamiento de Vigo para regular las tarifas que deberían abonar los usuarios del transporte urbano colectivo de viajeros, pero no el de Mos para oponerse a tales importes. Para amparar la legitimación del Ayuntamiento de Mos, no apela su letrado a un precepto singular que reconozca la competencia que ostenta esta entidad local para alzarse frente a las tarifas de transporte urbano aprobadas por otra entidad local, sino que sostiene que le ampara su interés legítimo en la defensa de los vecinos de ese municipio que se desplazan a Vigo y que tienen que abonar unas tarifas que no están bonificadas, como las de quienes están empadronados en esta ciudad. Pues bien, para resolver tal argumento, se tiene que recordar que el servicio de transporte colectivo urbano de viajeros en municipios que, como el de Vigo, cuentan con más de 50.000 vecinos es obligatorio, por imponerlo el artículo 26.1.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, de lo que se siguen dos consecuencias; la primera, que tal servicio obligatorio pueda prestarse directamente por la propia entidad local con sus medios personales, materiales y económicos, o que pueda hacerlo de forma indirecta a través de un concesionario, lo que fue el caso (artículo 85.2 de ese texto legal); y la segunda, que si la forma de gestión de tal servicio público es directa, la tarifa que abonen sus usuarios tendrá naturaleza jurídica de tasa, mientras que si se gestiona por una concesionaria, será una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, según lo dispuesto en el artículo 20.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (singularmente su apartado 6, en la redacción dada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, con vigencia a partir del 09.03.18). Se ha citado el artículo 26.1.d) de la LRBRL como el texto que reconoce esa competencia municipal, pues la Constitución no precisa las que les corresponden a los entes locales ( SsTC 32/1981, 154/2015 y 54/2017), ya que son el Estado y las comunidades autónomas las que las deben precisar, según las respectivas competencias que les confieren sus artículos 149 y 148, respectivamente. Y es que la protección constitucional de la autonomía local tan sólo obliga a "asegurar el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración", de modo que será el legislador quien gradúe el alcance o intensidad de la intervención local "en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( SsTC 32/1981, 170/1989, 51/2004, 95/2014, 57/2015 y 92/2015), lo que implica que las leyes estatales y autonómicas tienen que asegurar que los municipios tengan competencias "propias" en ámbitos de interés exclusiva o prevalentemente municipal ( STC 4/1981). En este sentido dispone el artículo 25.1 de la LRBRL que "el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal", habilitación general y directa que necesita su concreción a través de la correspondiente legislación sectorial, ya estatal o autonómica ( SsTC 214/1989, 159/2001 y 121/2012), ello sin perjuicio de las competencias que a las entidades locales les deleguen las entidades territoriales superiores ( artículo 7 de la LRBRL). Así pues, el municipio de Vigo, al contar con más de 50.000 vecinos, está obligado a prestar el servicio de transporte colectivo urbano de viajeros, que son sus destinatarios y, por lo tanto, quienes obtendrán un beneficio singular o sufrirán un perjuicio, tanto en la prestación de ese servicio, como en el pago de sus tarifas. Siendo ello así, se encontrarán legitimados para impugnar tales actuaciones, lo que no impide que también puedan hacerlo los grupos o asociaciones especialmente constituidas para ese fin, pero nadie más, pues en este ámbito no está reconocida la acción pública en defensa de la legalidad, ni tampoco la singular de la entidad local donde residen, pues no las ha contemplado el legislador ( artículos 68.1 de la LRBRL y 19.1.h) de la LRJCA). En efecto, es verdad que el primero de esos dos preceptos permite a la entidad local defender sus derechos, pero ello es distinto de la defensa de los derechos singulares de sus vecinos, que es el interés que invocó el Ayuntamiento de Mos y que está muy lejos de la habilitación que le otorga el artículo 2.1 de la LRBRL, que alcanza a la intervención en cuantos asuntos afecten "directamente" al círculo de sus intereses ( artículo 2.1 de la LRBRL). No se duda que las entidades locales tienen que servir con objetividad los intereses públicos encomendados, pero también con sometimiento a la ley ( artículos 103.1 de la Constitución española y 6.1 de la LRBRL), y la ley no les ha autorizado a defender los intereses singulares de los vecinos, como tampoco les ha autorizado a promover cualquier actividad o servicio ajeno, por más que estén relacionados con las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal; al efecto procede recordar que el artículo 28 de esa ley, sobre la posibilidad de realizar actividades complementarias, ha sido derogado por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, si bien ha previsto una regla habilitante general en el artículo 7.4 de la LRBRL, que permite a las entidades locales el ejercicio de competencias no atribuidas específicamente, aunque solo ante exigentes condiciones que no se proyectan sobre el sentido que haya de dar el ente local a la competencia, sino sobre la posibilidad misma de su ejercicio. Así pues, los beneficiarios de los servicios municipales no son otras entidades locales ajenas a las que los prestan, sino los vecinos, que pueden exigir su cumplimiento ( artículo 18.1.g) de la LRBRL), como señaló con acierto la sentencia apelada, pero de forma incompleta, pues también pueden beneficiarse de ellos quienes no sean vecinos, pues cualquiera puede acceder a los núcleos de población, deambular por las vías municipales y disfrutar de sus parques públicos y de sus bibliotecas, pero también pueden utilizar sus transportes públicos, con el pago de lo debido. Con todo, y con arreglo a lo que se acaba de indicar, tiene que ratificar esta sala el pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso promovido por el letrado del Ayuntamiento de Mos frente a la actuación del Ayuntamiento de Vigo, en orden a regular las tarifas del transporte colectivo de viajeros, pues ni aquella entidad local tiene competencias para defender los intereses de sus vecinos en sus relaciones personales, ni se deriva para ella ningún beneficio o perjuicio singular en la cuantificación y exigencia de las tarifas, de modo que no se da el presupuesto procesal que para la existencia de legitimación activa preconiza la constante y pacífica jurisprudencia de la que son sólo un ejemplo las SsTS de 01.10.90, 12.03.91, 15.09.92, 15.12.93, 28.06.94, 30.06.95, 12.02.96, 09.06.97, 08.02.99, 19.05.00, 30.01.01, 21.01.02, 25.03.02, 11.02.03, 03.06.03, 29.06.04, 03.11.05, 11.04.06, 22.05.07 y 16.12.08, así como SsTC 60/1982, 62/1983, 160/1985, 143/1987, 257/1989, 93/1990, 97/1991, 195/1992, 143/1994, 197/1997 y 252/2000, esto es, que exista una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión que se impugna, de tal forma que la anulación de la resolución impugnada produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto; ello significa que, para que exista interés legítimo en esta jurisdicción, la actuación u omisión que se impugna debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso. No es este el caso del Ayuntamiento de Mos, a quien ninguna consecuencia le supone el importe de las tarifas que abonan los viajeros del transporte urbano de la ciudad olívica, como tampoco tiene asignadas facultades por el legislador para alzarse frente a actuaciones que repercuten en la esfera patrimonial de algunos de los vecinos del municipio, por más que puedan ser ilegales, ya que el citado artículo 25.1 de la LRBRL tan sólo faculta al municipio para gestionar, dentro del ámbito de sus competencias, sus propios intereses, para lo cual pueden promover actividades y prestar servicios públicos que satisfagan a la "comunidad vecinal", lo que no es el caso de ejercitar acciones en defensa de algún grupo de vecinos, que es lo que pretende el Ayuntamiento de Mos, y para lo que no ostenta legitimación. .

Por el contrario, no puede compartirse la declaración de inadmisibilidad por la extemporaneidad de la reclamación que la entidad local demandante y ahora apelante formuló el 05.03.18, ya que, como se ha indicado, ni se amparó esa entidad en lo dispuesto en el artículo 44 de la LRJCA, ni era de aplicación, de modo que no se puede aplicar al caso el plazo señalado en el apartado 6 del artículo 46 de esa ley, sino en el previsto en su apartado 1 frente al silencio administrativo, interpretado en la forma que preconiza la constante jurisprudencia contenida, entre otras, en las SsTC 6/1986, 204/1987, 65/1995, 218/2001, 203/2002, 188/2003, 14/2006, 321/2006 y 149/2009, SsTS de 14.01.00, 26.01.00, 28.01.03, 23.01.04, 04.04.05, 21.03.06, 30.05.07, 31.03.09 y 17.04.13, así como en la de esta sala de 19.10.11).

Finalmente, aunque la carencia de legitimación de la actora y ahora apelante impedía impugnar el acuerdo municipal de 17.01.14 que fijó las nuevas tarifas controvertidas, sí procedía declarar la inadmisibilidad por haberlas impugnado, habiendo ganado ya firmeza.

Como se ha indicado, la sentencia apelada entró a analizar el debate de fondo, para concluir que el referido acuerdo de 17.01.14 se había dictado dentro de las legítimas competencias municipales, que también era ajustado a derecho y que no había discriminado de forma negativa a los viajeros que no estaban empadronados en el municipio de Vigo. No comparte esta sala tal conclusión. En efecto, el transporte regular de viajeros de uso general se contempla como un servicio público en los artículos 71 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, y 74 de la Ley gallega 2/2017, de 8 de febrero, de medidas fiscales, administrativas y de ordenación (también es un servicio público obligatorio en los municipios que cuentan con más de 50.000 vecinos ( artículo 26.1.d) de la LRBRL), con la exigencia de que su utilización no puede ser discriminatoria, como tampoco pueden introducirse discriminaciones por razón del territorio o de la residencia (artículo 82 de la ley gallega). Por ello, la adecuada y textual interpretación que debe darse a tal precepto no puede ser otra que rechazar cualquier tarifa que diferencie a unos usuarios de otros en razón al lugar donde residan, de modo que debe reputarse discriminatorio que unos paguen más o menos que otros en razón al lugar donde se encuentren empadronados. En suma, no puede compartir esta sala el matiz que introdujo el juzgador de instancia acerca de la no existencia de una discriminación negativa, pues el hecho de que los vecinos de Mos paguen la tarifa ordinaria supone un trato desfavorecido respecto de los empadronados en la ciudad olívica, que la abonan reducida, de modo que existe un trato discriminado cuando unos viajeros pagan más o menos según el municipio donde se encuentren empadronados. Sobre la improcedencia de las ventajas tarifarias en razón al lugar del empadronamiento, se han pronunciado igualmente las SsTS de 14.11.12 y 23.09.15 que los letrados de las partes no ignoran. Y si se prescinde de las leyes de transportes que se acaban de citar, tampoco encuentra esta sala justificación alguna para otorgar un beneficio singular a los vecinos de Vigo. En primer lugar, porque si el transporte urbano de viajeros se realiza en régimen de concesión y no mediante gestión interesada, ello significa que es la concesionaria la que debe soportar el riesgo y ventura de su operación, sin que las arcas municipales deban realizar aportación alguna. Y en segundo lugar, porque aún si existieran esas cláusulas de interesamiento que obligaran al Ayuntamiento de Vigo a sufragar parte del servicio de transporte urbano, no habría razón alguna para reducir las tarifas a los residentes en ese municipio con fundamento en que eran ellos los que aportaban los recursos de la hacienda municipal, pues quienes a ella contribuyen no son sólo quienes están empadronados en su término municipal, sino cualquier persona, física o jurídica, que realiza el hecho imponible que justifica el nacimiento de la obligación de contribuir. A estos efectos no está de más recordar que como no existen en el ámbito local tributos personales, no se aplica la regla del domicilio fiscal (que no es el empadronamiento) a que se refiere el artículo 4.a) de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas; así, son sujetos pasivos de los tributos locales indirectos (tasas e impuestos) los que usan los servicios públicos o utilizan el demanio público, mientras que los de los tributos ligados a derechos reales lo son quienes los ostentan o se benefician de ellos, y los de las actividades económicas quienes los desarrollan, cualquiera que sea el lugar donde residan, de modo que todos los que usan servicios públicos municipales, los que utilizan el dominio público, los propietarios de vehículos registrados en la jefatura provincial de Tráfico, los que poseen bienes inmuebles, los que los venden, los construyen o los que los ven supravalorados con las obras municipales realizadas, por ejemplo, contribuyen a la hacienda municipal, con independencia de donde se encuentren empadronados. Finalmente, justificó el juzgador de instancia la procedencia de un trato diferenciado entre unos vecinos y otros en razón a los derechos y obligaciones que como tales les confería el artículo 18 de la LRBRL, lo que esta sala no comparte, pues, como se ha indicado, una cosa es que quienes tengan esa condición puedan exigir de la corporación municipal la prestación de los servicios obligatorios y otra es que, una vez implantados, se tengan que ver favorecidos respecto de quienes no sean vecinos para usarlos en mejores condiciones o para pagar menos por su utilización.

La circunstancia de que esta sala no comparta algunas conclusiones de la sentencia apelada, justifica que no se le impongan a la parte apelante vencida las costas causadas a la adversa en esta instancia ( artículo 139.2 de la LRJCA).

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

FALLO 

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representante procesal del Ayuntamiento de Mos contra la sentencia del titular del Juzgado de lo Contencioso- administrativo número Dos de Vigo de 13.02.20, que declaró la inadmisibilidad del recurso que formuló frente a la resolución presunta desestimatoria de la reclamación que presentó ante el Ayuntamiento de Vigo, sobre tarifas del transporte colectivo urbano de viajeros del municipio de Vigo, pronunciamiento que confirmamos, si bien tan sólo en lo que concierne a la falta de legitimación activa de la entidad local demandante. No hacemos imposición de costas.

Notifíquese a las partes haciéndole saber que la misma no es firme , y que contra ella, se podrá interponer recurso de casación establecido en el art. 86 y ss de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en su nueva modificación operada por la L.O. 7/2015, de 21 de julio por la que se modifica la L.O. 6/1985, de 1 de julio, por las personas y entidades a que se refiere el art. 89.1 de la Ley 29/1998, con observancia de los requisitos y dentro del plazo que en él se señala. Para admitir a trámite el recurso, al interponer deberá constituirse en la cuenta de depósito y consignaciones de este Tribunal (1578-0000-85-7130-20-24), el depósito al que se refiere la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009 de 3 de noviembre (BOE num. 266-de 4/11/09), y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así por esta mi Sentencia, lo pronuncio, mando y firmo.