Imposibilidad de utilización de contrato menor para prestaciones de carácter recurrente. Informe de Intervención municipal

Planteamiento

El contrato de servicios de limpieza se adjudicó como contrato menor por un importe de 15.000€ más IVA, siendo la duración del mismo de 2 meses. Sin embargo, a la vista de la necesidad de seguir prestando el servicio de limpieza, se han continuado emitiendo facturas mensuales por 8.000€ cada una.

Ante esta situación, ¿cuál es la actuación a seguir por el Interventor municipal teniendo presente que el contrato terminó y esas facturas emitidas, ya sin contrato, están sin contabilizar, aunque previsión presupuestaria para su cobertura sí existe, por existencia de previsión para contratos de limpieza?

¿Es necesario aprobar por el Pleno un expediente extrajudicial de crédito o por la Alcaldía?

¿Estamos en presencia de una omisión de fiscalización dado que el Interventor ha tenido conocimiento de las mismas cuando se han registrado?

Si procede reparo, ¿en qué se fundamenta el mismo?

Esta situación se produce alguna que otra vez y verdaderamente no sabemos exactamente cómo actuar.

Respuesta

El art. 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, señala que:

• “1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

• a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.”

Por tanto, la limpieza viaria se trata de un servicio que han de prestar todos los municipios, teniendo el mismo carácter estructural.

El art. 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-, al regular el procedimiento de los contratos menores los define en función de la cuantía de los mismos:

• “1. Se consideran contratos menores los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios.”

Además de la cuantía se debe tener en cuenta la duración de los mismos. Los contratos menores del sector público no pueden tener una duración superior a un año ni prorrogarse (art. 29.8 LCSP 2017).

En este sentido y como criterio de interpretación, la Resolución de 6 de marzo de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, por la que se publica la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero, sobre contratos menores, regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, señala que:

• “Teniendo en cuenta el marco establecido del apartado 3 del artículo 118 de la LCSP, la suscripción de contratos menores debe realizarse siguiendo las siguientes directrices:

• 1. La justificación de su necesidad y causa de su falta de planificación, por lo que no podrán ser objeto de un contrato menor prestaciones que tengan carácter recurrente, de forma que, año tras año, respondan a una misma necesidad para la entidad contratante, de modo que pueda planificarse su contratación y hacerse por los procedimientos ordinarios.

• 2. El valor estimado de la contratación menor, en ningún caso podrá superar los límites establecidos en el artículo 118.1 de la LCSP, calculado conforme a las reglas indicadas en el artículo 101 de la misma norma.

• 3. Debe justificarse la ausencia de fraccionamiento del objeto de contrato. Es decir, debe justificarse que no se han separado las prestaciones que forman la «Unidad funcional» del objeto del contrato con el único fin de eludir las normas de publicidad en materia de contratación. En este sentido, el criterio relativo a la «Unidad funcional» para distinguir si existe fraccionamiento en un contrato menor estriba en si se pueden separar las prestaciones que integran el citado contrato; y en el caso de que se separen, si las prestaciones cumplen una función económica o técnica por sí solas. Así, la justificación debe versar sobre la indispensable e intrínseca vinculación entre las prestaciones en cuestión para la consecución de un fin, esto es, la satisfacción de la necesidad que motiva la celebración del contrato.”

Por lo tanto, a pesar de que el contrato se plantea por dos meses, dado que la naturaleza de la prestación es estructural y recurrente, para el servicio de limpieza se debe incoar el oportuno expediente de contratación.

La actuación a seguir por la Intervención sería formular un reparo, recogido en el art. 217 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-:

• “1. Cuando la disconformidad se refiera al reconocimiento o liquidación de derechos a favor de las entidades locales o sus organismos autónomos, la oposición se formalizará en nota de reparo que, en ningún caso, suspenderá la tramitación del expediente.

• 2. Si el reparo afecta a la disposición de gastos, reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos, se suspenderá la tramitación del expediente hasta que aquél sea solventado en los siguientes casos:

• a) Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado.

• b) Cuando no hubieran sido fiscalizados los actos que dieron origen a las órdenes de pago.

• c) En los casos de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales.

• d) Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.”

Dicho reparo se basa en los siguientes extremos:

• - Omisión de fiscalización previa, dado que se conoce la prestación en el momento de registrarse la factura.

• - Y, fundamentalmente, en la omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales, ya que al ser una prestación recurrente se debe incoar el oportuno expediente de contratación.

Las facturas se deberían contabilizar como “Operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”.

En cuanto a la competencia para resolver la discrepancia, y dado que en la consulta se señala que hay crédito suficiente, sería de la Alcaldía, procediendo el reconocimiento extrajudicial de la obligación para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración.

Conclusiones

1ª. Los contratos menores no pueden ser utilizados para gastos que correspondan a prestaciones recurrentes, de forma que, año tras año, respondan a una misma necesidad para la entidad contratante, de modo que pueda planificarse su contratación y hacerse por los procedimientos ordinarios, como es, en este caso, el servicio de limpieza.

2ª. Para estos supuestos, la actuación de la Intervención se traduce en una fiscalización negativa a la tramitación de un expediente por contrato menor y formulación de reparo que afectaría a la disposición del gasto.

3ª. En el caso de que se hubieran emitido facturas, se debe reconocer la obligación por aplicación del principio de enriquecimiento injusto de la Administración.

4ª. Si existe consignación suficiente la competencia es de la Alcaldía. No obstante, también hay que tener en cuenta el importe del contrato que se pretenda licitar, ya que, por la cuantía, puede ser competencia del Pleno, en cuyo caso el reconocimiento extrajudicial le correspondería a éste.