Consideración del Ayuntamiento como empresario en la organización de eventos a efectos de coordinación en materia de seguridad laboral

Planteamiento

En relación con el RD 171/2004, por el que se desarrolla el art. 24 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales, y el RD 1627/1997, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, ruego emitan opinión concreta sobre la consideración de actividades propias y sobre las figuras de promotor y contratista, a efectos de determinar la controvertida situación que se suscita entre las figuras de empresario titular y empresario principal, o bien de promotor y contratista principal, en estas situaciones:

1. Concierto de artista musical en escenario existente en el centro de trabajo municipal "Casa de Cultura". Los trabajadores municipales intervienen durante el concierto controlando entradas y el mantenimiento de las instalaciones del recinto (luz y agua). ¿Es ésta una actividad propia a estos efectos, la cual se realiza con cierta regularidad, si bien compartida con otras de tipo diferente como obras de teatro, actuaciones humorísticas, actos políticos, etc.? ¿Se aplicaría el RD 171/2004 o el 1627/1997? ¿Y si el mismo concierto se realizara en un pabellón del polideportivo municipal o en un recinto taurino municipal, donde el Ayuntamiento contrata a una empresa para la gestión integral del concierto incluido el montaje y desmontaje de escenarios? ¿Se aplicaría el RD 1627/1997? ¿Y si el concierto organizado por el Ayuntamiento se realizara en un patio de un colegio público cedido temporalmente?

2. Empresas contratadas para el montaje de atracciones recreativas temporales, en espacios de dominio público, como son diferentes plazas de la localidad. En algunas de éstas, el Ayuntamiento interviene en el montaje aportando trabajadores, pero también interviene en la explotación posterior. En otras, el Ayuntamiento sólo cede el espacio a la empresa propietaria de la atracción y ella la monta y explota. En mi opinión, en estas segundas situaciones, ninguna son actividades propias. Si bien, en el caso de las de montaje de atracciones con participación de trabajadores y con explotación posterior, el Ayuntamiento actúa como promotor y como contratista (RD 1627/1997). En las otras atracciones donde sólo se cede el espacio, el Ayuntamiento actuaría como titular del terreno (espacio público), siendo el promotor contratista del montaje el propietario de la atracción.

Ruego respuestas concretas y, por tanto, su opinión e interpretación de los RD 171/2004 y el 1627/1997 a estos efectos y para cada una de las preguntas que se formulan.

Respuesta

En la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, se establece en el art. 24 lo siguiente:

• “1. Cuando en un mismo centro de trabajo desarrollen actividades trabajadores de dos o más empresas, éstas deberán cooperar en la aplicación de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. A tal fin, establecerán los medios de coordinación que sean necesarios en cuanto a la protección y prevención de riesgos laborales y la información sobre los mismos a sus respectivos trabajadores, en los términos previstos en el apartado 1 del art. 18 de esta Ley.

• 2. El empresario titular del centro de trabajo adoptará las medidas necesarias para que aquellos otros empresarios que desarrollen actividades en su centro de trabajo reciban la información y las instrucciones adecuadas, en relación con los riesgos existentes en el centro de trabajo y con las medidas de protección y prevención correspondientes, así como sobre las medidas de emergencia a aplicar, para su traslado a sus respectivos trabajadores.

• 3. Las empresas que contraten o subcontraten con otras la realización de obras o servicios correspondientes a la propia actividad de aquéllas y que se desarrollen en sus propios centros de trabajo deberán vigilar el cumplimiento por dichos contratistas y subcontratistas de la normativa de prevención de riesgos laborales.

• 4. Las obligaciones consignadas en el último párrafo del apartado 1 del art. 41 de esta Ley serán también de aplicación, respecto de las operaciones contratadas, en los supuestos en que los trabajadores de la empresa contratista o subcontratista no presten servicios en los centros de trabajo de la empresa principal, siempre que tales trabajadores deban operar con maquinaria, equipos, productos, materias primas o útiles proporcionados por la empresa principal.

• 5. Los deberes de cooperación y de información e instrucción recogidos en los apartados 1 y 2 serán de aplicación respecto de los trabajadores autónomos que desarrollen actividades en dichos centros de trabajo.

• 6. Las obligaciones previstas en este artículo serán desarrolladas reglamentariamente.”

El desarrollo reglamentario se lleva a cabo en el RD 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el art. 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales, en cuyo Preámbulo se dispone que:

• “En esta norma son objeto de tratamiento los distintos supuestos en los que, conforme al citado artículo, es necesaria la coordinación de actividades empresariales y los medios que deben establecerse con esta finalidad, buscando siempre un adecuado equilibrio entre la seguridad y la salud de los trabajadores y la flexibilidad en la aplicación por las empresas que incida en la reducción de los indeseados índices de siniestralidad laboral.”

De acuerdo con los antecedentes que se nos facilitan, todos los supuestos descritos se refieren a organización de diversos eventos o actividades en los que concurre más de una empresa, por lo que se les debe aplicar el RD 171/2004 y no el RD 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y de salud en las obras de construcción, ya que éste tiene como objeto la regulación de esta materia en las obras de construcción.

Para ello hay que partir del propio concepto de centro de trabajo que prevé el art. 2 RD 171/2004 y del cual deducimos quién ostenta la responsabilidad de coordinar y en qué medida se produce esa necesaria actuación. Así, centro de trabajo será cualquier área, edificada o no, en la que los trabajadores deban permanecer o a la que deban acceder por razón de su trabajo.

Más difícil es a veces diferenciar las figuras de empresario principal y titular del centro de trabajo definidas en el mismo art. 2:

• “b) Empresario titular del centro de trabajo: la persona que tiene la capacidad de poner a disposición y gestionar el centro de trabajo.

• c) Empresario principal: el empresario que contrata o subcontrata con otros la realización de obras o servicios correspondientes a la propia actividad de aquél y que se desarrollan en su propio centro de trabajo.”

El criterio que se puede emplear para diferenciarlos es el de que se trate de una actividad de las que desarrolla el Ayuntamiento, o más en concreto, que corresponda a sus competencias, sea más o menos frecuente su ejercicio. Por eso, al hecho de la titularidad del espacio debemos añadir que la explotación de un equipamiento cultural entra en las competencias del municipio, de acuerdo con el art. 25.2.m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, “Promoción de la cultura y equipamientos culturales”, lo que permite calificar la actividad como propia. Así, en esos casos, el Ayuntamiento sería el empresario principal puesto que se trata de una actividad propia para cuya consecución puede contratar a otros empresarios que atiendan a determinados aspectos del concierto o espectáculo a desarrollar.

Si se trata de una actividad contratada por el Ayuntamiento que no sea competencia del mismo, siendo distinta de las que realizaría, como la instalación de una atracción, su papel sería de empresario titular del centro de trabajo por ser la persona que tiene la capacidad de poner a disposición y gestionar el centro de trabajo. Ahí se puede distinguir entre los casos en los que hay participación de empleados municipales y aquellos en los que sí que colaboran puntualmente; en ambos casos se mantiene la titularidad del centro y la condición de empresario titular. Éste sería el caso, a nuestro juicio, de aquellas actuaciones que no se realizan en los equipamientos públicos municipales y que tienen carácter ocasional, y, por tanto, la participación de los trabajadores del Ayuntamiento sería la propia de una concurrencia de trabajadores en un centro ajeno. En ese caso no se tendría la responsabilidad de la actividad, sino la de proceder a la coordinación con el empresario principal de acuerdo con el art. 10 RD 171/2004.

Con respecto a los casos en los que se trate de una atracción u otro tipo de evento organizado en un suelo de dominio público, pero sin que medie intervención alguna del Ayuntamiento, siendo una cesión del mismo en aplicación de la normativa patrimonial y sin que se trate del desarrollo de manera directa de una competencia municipal, entendemos que no se actúa como empresario por el Ayuntamiento y toda la responsabilidad del centro de trabajo correspondería al promotor de la actividad, esto es, el concesionario o titular de la autorización para ocupar ese dominio público. Puede resultar dudoso porque la propiedad del suelo sigue siendo municipal, pero el Ayuntamiento no ejerce actividad alguna, por lo que no es realmente quien dispone sobre el centro de trabajo. Podrá tener una obligación de vigilancia y control en cuanto a su condición de propietario del suelo, y ello no le eximiría posiblemente de una eventual responsabilidad patrimonial, pero no está actuando como ninguno de los agentes que hagan que se despliegue el RD 171/2004.

En los supuestos en que, pese a ser una actividad íntegramente gestionada por el promotor privado, se colabore en su instalación, sí que habrá que poner en marcha los sistemas de coordinación que prevé el citado RD 171/2004, pero no será el Ayuntamiento el titular del centro de trabajo.

En todo caso, se aplicarán las medidas de coordinación previstas en los Capítulos II,III y IV RD 171/2004, dada la concurrencia de trabajadores en el centro de trabajo, en relación con los otros empresarios concurrentes.

Conclusiones

1ª. En todos los casos que se nos cita, al no ser actuaciones que impliquen la ejecución de obras, no se aplicará el RD 1627/1997 sino el RD 171/2004.

2ª. En la organización de conciertos u otras actividades culturales en instalaciones de titularidad municipal, casa de la cultura, pabellón, etc., y que además son promovidas por el propio Ayuntamiento en uso de sus competencias, éste será el empresario principal.

3ª. Si se trata de una actividad contratada por el Ayuntamiento que no sea distinta de las que realizaría, éste será el empresario titular del centro de trabajo por ser quien tiene la capacidad de poner a disposición y gestionar el centro de trabajo.

4ª. Cuando se ceda el suelo para el ejercicio de una actividad o instalación de una atracción, el Ayuntamiento no ejerce una actividad propia, ni está organizando ni promoviendo la actividad, por lo que no ostenta la condición de empresario a efectos del RD 171/2004.

5ª. Si en una actividad no promovida por el Ayuntamiento, pero realizada en suelo público, deben intervenir puntualmente empleados municipales, se actuará conforme a las normas previstas para la concurrencia trabajadores previstas en los arts. 6 a 10 RD 171/2004, pero el Ayuntamiento no sería empresario principal ni titular del centro de trabajo.