Régimen de utilización de bienes de uso público de dominio marítimo-terrestre

Planteamiento

En nuestro término municipal hay una zona de especial interés turístico. Se trata de un bien de dominio público y uso público que se encuentra junto al mar, siendo propiedad de Costas (el Ayuntamiento tiene una concesión). El Ayuntamiento quiere reservarse el uso del bien o, en su caso, autorizar el uso.

¿Qué figura tendría que utilizar para reservar el uso o establecer la autorización por el uso especial del bien? ¿Cuál es el órgano competente para aprobarlo?

¿Qué competencias y derechos tiene el Ayuntamiento, la Diputación y Costas sobre este bien?

¿Puede el Ayuntamiento establecer una tasa o alguna limitación por el uso de la imagen del municipio?

Respuesta

En el ámbito de la gestión de los bienes que conforman el dominio público marítimo-terrestre, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -LC-, prevé en el art. 51.1 que estarán sujetas a previa autorización administrativa las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, y, asimismo, la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles.

Por su parte, el art. 51.2 complementa dicha previsión, afirmando que se entenderán por instalaciones desmontables aquellas que:

• “a) Precisen a lo sumo obras puntuales de cimentación, que en todo caso no sobresaldrán del terreno.

• b) Estén constituidas por elementos de serie prefabricados, módulos, paneles o similares, sin elaboración de materiales en obra ni empleo de soldaduras.

• c) Se monten y desmonten mediante procesos secuenciales, pudiendo realizarse su levantamiento sin demolición y siendo el conjunto de sus elementos fácilmente transportables.”

Como complemento de dicha regulación, el RD 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, incide en dicha regulación en su art. 110.1, si bien el art. 112.1 de dicho Reglamento señala que:

• “Las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración General del Estado en cualquier momento, sin derecho a indemnización, cuando produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público, o menoscaben el uso público, cuando los terrenos ocupados soporten un riesgo cierto de que el mar les alcance y cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad. En este último caso, sólo se revocará la autorización, si en el plazo de tres meses desde que le fuera comunicada tal circunstancia a su titular, éste no hubiera adaptado su ocupación a la nueva normativa o la adaptación no fuera posible física o jurídicamente (artículo 55.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio).

• Si la revocación se produce con base en normativa aprobada con posterioridad que deba ser ejecutada por la comunidad autónoma o cuando corresponda a la competencia de la misma apreciar las razones de mayor interés público de otras actividades, el expediente se incoará a iniciativa de ésta.”

Por otro lado, el art. 113 del citado Reglamento regula el procedimiento de autorización de explotación de servicios de temporada en playas, previendo en su apartado 3º que en el último trimestre del año el Servicio Periférico de Costas del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se dirigirá a los Ayuntamientos costeros de su ámbito territorial, fijándose un plazo, que no superará los dos meses, para que soliciten, con carácter preferente, las autorizaciones para la explotación de los servicios de temporada del ejercicio o ejercicios siguientes.

Dicho art. 113.3 señala que los servicios de temporada podrán contar con una autorización por un plazo máximo de cuatro años, si bien las instalaciones deberán desmontarse una vez finalizada cada una de las temporadas incluidas en el plazo de duración de la autorización.

Asimismo, el art. 113.4 dispone que los Ayuntamientos interesados en la explotación de los referidos servicios, deberán presentar la solicitud de la correspondiente autorización directamente en el Servicio Periférico de Costas o a través de la comunidad autónoma, dentro del plazo establecido anteriormente, acompañada de la propuesta de delimitación de zonas a ocupar por aquéllos, de los planos de las instalaciones y servicios cuya definición así lo requiera y del estudio económico-financiero; mientras que el apartado 5º señala que, otorgada la autorización por el Servicio Periférico de Costas, los Ayuntamientos, previo abono del canon de ocupación correspondiente, podrán proceder a su explotación, por sí o por terceros.

Vemos, pues, que el régimen de explotación de bienes de dominio público marítimo-terrestre parte de la necesaria autorización por parte de la Administración General del Estado, que es la titular de los mismos, para que, posteriormente, el Ayuntamiento pueda licitar la explotación de dichos bienes, mediante la modalidad conveniente.

Por otro lado, la Resolución 626/2018, de 29 de junio, del TACRC, afirma en su FJ Único lo siguiente:

• “Este Tribunal se ha pronunciado sobre un supuesto análogo al presente en su Resolución núm. 494/2014, donde, en relación con las disposiciones del entonces vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, concluíamos que «la explotación por terceros de la autorización de ocupación temporal de bienes de dominio público marítimo terrestre» otorgada a favor del Ayuntamiento que convocaba la licitación no podía considerarse incluida entre las reguladas por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, por encontrarse exceptuada de su aplicación en el supuesto contemplado en la letra o) del artículo 4.1 del mismo a cuyo tenor están excluidas «las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 7, que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley».

• Se llegaba por ello a la conclusión de que no resultaban de aplicación las disposiciones de los artículos 40 a 49 del TRLCSP reguladoras de los procedimientos del recurso especial en materia de contratación.

• También hemos concluido en la inadmisión del recurso cuando se trata de autorizaciones o concesiones relativas a explotación de bienes demaniales en resoluciones como la núm. 394/2017 o la 493/2016, entre otras. En esa misma línea, en la Resolución núm. 835/2016 se inadmitió el recurso interpuesto en relación con la licitación para la obtención de «Licencias administrativas para la prestación de servicios de temporada en las playas del término municipal de Águilas (Murcia)».

• A idéntica conclusión hemos de llegar en este supuesto a la vista del objeto del contrato, insistiendo en que aun cuando se prevea la prestación adicional de servicios accesorios como son los de salvamento y limpieza, ello no altera la calificación jurídica del contrato como autorización para la explotación de servicios de temporada, con ocupación temporal de bienes de dominio público marítimo-terrestre, prevista y regulada en los arts. 53 de la Ley de Costas y 113 de su Reglamento, ya citados, toda vez que el elemento esencial del contrato lo constituye la gestión y explotación de las playas de Soller mediante el establecimiento temporal en ellas de elementos de las instalables: hamacas, etc., esto es, el objeto del contrato define las condiciones de ocupación del espacio físico sobre el que se desarrollarán las actividades a las que se refiere la autorización de explotación, cuya gestión por terceros debe ajustarse, en cuanto a su adjudicación por el Ayuntamiento, a las previsiones de los preceptos citados de la normativa reguladora del dominio público marítimo terrestre.

• En tal sentido, entendemos que el objeto de la concesión es la explotación de la autorización otorgada por el órgano estatal competente en materia de costas al Ayuntamiento, sin que éste haya llegado a asumir como propios para su gestión directa o indirecta los servicios a instalar y explotar en las playas, por lo que no se pretende la concesión de la gestión indirecta de dichos servicios por un tercero. En ese sentido son determinantes la memoria justificativa de la necesidad que se pretende satisfacer, que consta en el expediente, y las cláusulas 1 y 2 del PCAP, así como el artículo 1.4 y el 17, ambos del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, que ponen de relieve que el objeto es la autorización reglamentada de la explotación de las playas, esto es, el dominio público (los citados preceptos se refieren a la autorización reglamentada de los servicios de particulares destinados al público mediante la utilización especial o privativa de bienes de dominio público), no un servicio o actividad económica asumido por el Ayuntamiento.

• Abundando en las anteriores consideraciones, cabe poner de manifiesto que, aun cuando el Ayuntamiento licite la explotación por un tercero de dichos servicios, debe tenerse presente que esa posibilidad, expresamente prevista en la normativa citada, se encuentra sometida a las disposiciones de la Ley y Reglamento de Costas, y condicionada a los términos en los que se otorgue, en su caso, la autorización por parte del órgano estatal de costas al Ayuntamiento para la explotación de dichos servicios de temporada, lo que hace que prevalezca su consideración como autorización demanial frente a la posibilidad de caracterizar este negocio como una concesión de servicios por parte del Ayuntamiento, viniendo los mismos referidos a una actividad que requiere la ocupación de una parcela de dominio público de competencia estatal, siendo el objeto de la prestación la gestión de los elementos que ocupan dicho dominio. No se olvide, además, que la autorización puede otorgarse directamente por la Demarcación estatal de costas a un particular en los supuestos del art. 113.8 del Reglamento. Prevalece por ello como causa del contrato la fijación de las condiciones de la ocupación del dominio público para el desarrollo de actividades íntimamente ligadas al mismo.

• Todas estas circunstancias deben conducir por tanto a estimar que la relación jurídica entre el Ayuntamiento y el tercero explotador de los servicios se enmarca en el ámbito de la autorización demanial y que, por ello, queda excluida del ámbito de aplicación de la LCSP.”

Por tanto, el bien de uso público objeto de consulta, previa autorización de la Administración General del Estado, podrá ser objeto de explotación mediante la pertinente concesión demanial.

El órgano competente se determinará al amparo de la aplicación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, norma que, si bien regula los aspectos propios de la contratación pública, recoge ciertos matices sobre los negocios patrimoniales, a pesar de ser negocios excluidos de su ámbito de aplicación.

Así, la Disp. Adic. 2ª.9º LCSP 2017 prevé que en las Entidades Locales (municipios de régimen común) corresponde a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades Locales la competencia para la celebración de los contratos privados, así como la adjudicación de concesiones sobre los bienes de las mismas y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial cuando el presupuesto base de licitación, en los términos definidos en el art. 100.1, no supere el 10% de los recursos ordinarios del Presupuesto ni el importe de tres millones de euros, así como la enajenación del patrimonio, cuando su valor no supere el porcentaje ni la cuantía indicados.

Por su parte, el Disp. Adic. 2ª.10º LCSP 2017 señala que corresponde al Pleno la competencia para celebrar contratos privados, la adjudicación de concesiones sobre los bienes de la Corporación y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial así como la enajenación del patrimonio cuando no estén atribuidas al Alcalde o al Presidente, y de los bienes declarados de valor histórico o artístico cualquiera que sea su valor.

Por último, el Disp. Adic. 2ª.11º LCSP 2017 determina que en los municipios de gran población a que se refiere el art. 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, las competencias que se describen en los apartados anteriores se ejercerán por la Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duración del mismo.

En relación a si el Ayuntamiento puede cobrar la pertinente tasa o limitación por uso de la imagen del municipio, ha de tenerse en cuenta que la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP-, prevé en su art. 93.4, de carácter básico, a tenor de lo previsto en la Dis. Final 2ª LPAP, que:

• “Las concesiones de uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público podrán ser gratuitas, otorgarse con contraprestación o condición o estar sujetas a la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes del dominio público estatal regulada en el capítulo VIII del título I de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, o a las tasas previstas en sus normas especiales.

• No estarán sujetas a la tasa cuando la utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes de dominio público no lleve aparejada una utilidad económica para el concesionario, o, aun existiendo dicha utilidad, la utilización o aprovechamiento entrañe condiciones o contraprestaciones para el beneficiario que anulen o hagan irrelevante aquélla.

• En los casos previstos en el párrafo anterior, se hará constar tal circunstancia en los pliegos de condiciones o clausulado de la concesión.”

Por ello, puede percibirse tasa por la utilización privativa del dominio público, si bien, en lo referente a la imagen del municipio, la limitación sólo podrá venir referida si el Ayuntamiento ha registrado el uso de logotipos institucionales, marcas, etc.

Conclusiones

1ª. El régimen de explotación de bienes de dominio público marítimo-terrestre parte de la necesaria autorización por parte de la Administración General del Estado, que es la titular de los mismos, para que, posteriormente, el Ayuntamiento pueda licitar la explotación de dichos bienes, mediante la modalidad conveniente.

2ª. En relación a la figura jurídica apta para licitar la explotación del bien de uso público, el TACRC entiende que, para casos como el planteado, el negocio jurídico debe configurarse como concesión demanial.

3ª. El art. 93.4 LPAP permite que pueda percibirse tasa por la utilización privativa del dominio público, si bien, en lo referente a la imagen del municipio, la limitación sólo podrá venir referida si el Ayuntamiento ha registrado el uso de logotipos institucionales, marcas, etc.

4ª. La atribución para licitar dicho negocio jurídico se determinará al amparo de los apartados 9º y 10º de la Disp. Adic. 2ª LCSP 2017, mientras que en los municipios del Titulo X LRBRL habrá que estar a lo dispuesto en el apartado 11º de la Disp. Adic. 2ª LCSP 2017.