Posibilidad de emisión de informes jurídicos o técnicos por funcionarios de Subgrupos A1, A2 y C1, y por personal laboral del Ayuntamiento

Planteamiento

Entre los empleados municipales siempre sale a colación la duda de si los informes jurídicos o de legalidad los pueden evacuar los Técnicos, funcionarios Subgrupo A1, aunque no sean licenciados o graduados en Derecho, por ejemplo los jefes de área, TAG no titulados en Derecho, o propiamente cualquier técnico en la materia que le corresponda. En nuestra RPT, los funcionarios Subgrupo A1 tienen, entre otras funciones específicas, evacuar informes jurídicos y técnicos, ya sean o no licenciados o graduados en Derecho. ¿Qué opinan al respecto?

En relación a la misma duda, los funcionarios Subgrupo A2, ¿pueden también emitir informes, ya sean jurídicos o técnicos? ¿Y los funcionarios Subgrupo C1?

¿Podrían también evacuar dichos informes el personal laboral?

Pensamos que si los Servicios Jurídicos atendieran toda la demanda de emisión de informes solicitados, necesitarían tal número de efectivos especialistas que no sería posible dotarlos.

Respuesta

De modo general, el art. 169.1.a) del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, señala, respecto a las funciones genéricas de los funcionarios de la Escala de Administración General y Subescala Técnica, que:

• “a) Pertenecerán a la Subescala Técnica de Administración General, los funcionarios que realicen tareas de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior.”

La Relación de Puestos de Trabajo -RPT- del Ayuntamiento es la que debe describir la ficha de funciones principales de cada puesto de trabajo, de acuerdo con los criterios establecidos en la normativa básica estatal. En todo caso, la relación de funciones suelen limitarse a las principales, y suele añadirse una cláusula de cierre referida a “Todas aquellas otras funciones de corte análogo y categoría que le sean encomendadas”.

Las funciones genéricas que corresponden a un puesto de Técnico de Administración General son la de “gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior”, lo que incluye necesariamente funciones de emisión de informes y de asesoramiento jurídico al igual que las de un Técnico de Administración Especial (Arquitecto, Ingeniero, etc.) incluye las de asesoramiento técnico, y ello sin necesidad de que se especifiquen expresamente en la ficha de funciones de la RPT, ya que le corresponden legalmente por la propia naturaleza, grupo y categoría del puesto de que se trata. No obstante, suele indicarse siempre expresamente en la ficha de funciones de la RPT la función de asesoramiento. En la RPT del Ayuntamiento consultante se incluye expresamente que, entre otras funciones específicas, les corresponde a los Técnicos, funcionarios Subgrupo A1, evacuar informes jurídicos y técnicos, ya sean o no licenciados o graduados en Derecho.

Por tanto, a los funcionarios del Subgrupo A1, Técnicos de Administración General, aunque no sean licenciados o graduados en Derecho, les corresponde claramente como función propia la de evacuar informes jurídicos y técnicos (pero no tareas técnicas que son objeto de una carrera para cuyo ejercicio exigen las leyes estar en posesión de determinados títulos académicos o profesionales, lo que es propio de la Escala de Administración Especial).

Para los funcionarios del subgrupo A2 de Administración General, el art. 169 TRRL establece que les corresponde realizar “tareas de apoyo a las funciones de nivel superior”, lo que puede comprender tareas de estudio, asesoramiento y propuesta de nivel intermedio, y con ello también la emisión de informes y propuestas que no impliquen el mayor grado de responsabilidad.

Sin embargo, los funcionarios del subgrupo C1 de Administración General realizan “tareas administrativas, normalmente de trámite y colaboración”(art. 169 TRRL), con arreglo a instrucciones recibidas o normas existentes, con alternativas más o menos estandarizadas, lo que no comprende la emisión de informes y tareas de asesoramiento jurídico o técnico; sí la colaboración en la obtención y aportación de datos e informes, propuestas, expedientes, trabajos, etc., propios de su unidad administrativa, pero no propiamente la emisión de dichos informes.

Respecto a la última cuestión, recordemos que la normativa vigente reserva el ejercicio de determinadas funciones exclusivamente a funcionarios públicos. Así lo establece el art. 9.2 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, que reserva exclusivamente a funcionarios el ejercicio de funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.

De igual modo, el art. 92.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local -LRBRL-, dispone que:

• “3. Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función.”

Para interpretar el contenido de dicho precepto, debemos acudir a lo manifestado a este respecto por el TC en su Sentencia de 14 de febrero de 2002, en la que expresa lo siguiente:

• “Cierto es que respecto a las funciones no calificadas en la LBRL como necesarias en todas las corporaciones locales el precepto cuestionado no especifica qué concretas funciones han de ser desempeñadas por personal sujeto al estatuto funcionarial, remitiendo su determinación al desarrollo del mismo. Sin embargo, tal remisión, limitada a la clase de funciones referida, no puede estimarse incondicionada o carente de límites pues en el propio precepto se disponen los criterios o parámetros que han de inspirar en su desarrollo la determinación de las funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios públicos, cuales son la garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función pública. Criterios que, aunque genéricos en su formulación, poseen un contenido que es susceptible de ser delimitado en cada caso en concreto en atención a las características de la función o puesto de trabajo del que se trata e imponen, por lo tanto, una efectiva sujeción en la determinación de las concretas funciones, no calificadas como necesarias en todas las corporaciones locales, que han de ser desempeñadas por personal sujeto al estatuto funcionarial.”

Se completa lo anterior con el razonamiento de que ese artículo contiene una determinación que sería, por sí, suficiente de las funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios públicos y, sensu contrario, de las que no pueden ser encomendadas a personal contratado. Y, con referencia directa ese segundo inciso, se indica que ese personal contratado no podrá ocupar aquellos puestos de trabajo que impliquen el ejercicio de las funciones que se exijan para mejor garantía de objetividad, imparcialidad e independencia.

En cualquier caso, se trata de conceptos jurídicos indeterminados cuya existencia debe ser concretada para cada puesto de trabajo en la RPT, siguiendo para ello los patrones interpretativos que se derivan de la jurisprudencia constitucional y que han sido sintetizados en la Sentencia del TS de 19 de octubre de 2005:

• “Los patrones interpretativos que para ese segundo inciso del artículo 92.2 de la LRBRL se derivan de la jurisprudencia constitucional que acaba de sintetizarse son, a juicio de esta Sala, estos que continúan:

• 1) Aquellos puestos de trabajo cuyas funciones o cometidos exterioricen una actividad de la Administración que tenga una directa trascendencia para la situación jurídica de otros sujetos de derecho (ajenos o no a su organización), y en la por ello sean relevantes esas notas de objetividad, imparcialidad e independencia, habrán de ser necesariamente encomendados a personal funcionarial.

• 2) Corresponde a la Administración la carga de demostrar que en las funciones de un determinado puesto resultan indiferentes esas notas que han sido enunciadas.

• 3) Consiguientemente, la validez de los puestos de trabajo laborales estará condicionada inexcusablemente a que, en el acto que los haya creado con ese expreso carácter contractual y no estatutario, esté bien visible y justificado que los cometidos y funciones profesionales asignados a los titulares de tales puestos, por sus específicas características, hacen indiferente esas notas de que se viene hablando.”

De conformidad con ello, habrá que estar a cada caso, según el tipo de informe a emitir en el expediente que corresponda y haya sido asignado a este personal, pero si presentan una directa trascendencia para la situación jurídica de otros sujetos de derecho, y por ello son relevantes las notas de objetividad, imparcialidad e independencia, no deberán ser emitidos por esta clase de empleados públicos.

Conclusiones

1ª. La RPT del Ayuntamiento debe describir la ficha de funciones principales de cada puesto de trabajo, de acuerdo con los criterios establecidos en la normativa básica estatal.

2ª. El art. 169.1.a) TRRL señala, respecto a las funciones genéricas de los funcionarios de la Escala de Administración General y Subescala Técnica, que éstos realizan tareas de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior, lo que incluye necesariamente funciones de emisión de informes y de asesoramiento jurídico o técnico, al igual que las de un Técnico de Administración Especial (Arquitecto, Ingeniero, etc.) incluye las de asesoramiento técnico especializado, y ello sean o no licenciados o graduados en Derecho.

3ª. Los funcionarios del subgrupo A2 de Administración General realizan “tareas de apoyo a las funciones de nivel superior”, lo que puede comprender la emisión de informes y propuestas que no impliquen el mayor grado de responsabilidad.

4ª. Los funcionarios del subgrupo C1 de Administración General realizan “tareas administrativas, normalmente de trámite y colaboración”, por lo que no les corresponde la emisión de informes y tareas de asesoramiento jurídico o técnico.

5ª.Los arts. 9.2 TREBEP y 92 LRBRL reservan exclusivamente a funcionarios públicos el ejercicio de las funciones que impliquen ejercicio de autoridad o que conlleven la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Si los informes a emitir se refieren a asuntos que presentan una directa trascendencia para la situación jurídica de otros sujetos de derecho, y por ello son relevantes las notas de objetividad, imparcialidad e independencia, no deberán ser emitidos por el personal laboral.