Posibilidad de incrementar el nivel de gasto computable del ejercicio actual al nivel del gasto realizado en el ejercicio anterior

Planteamiento

El Ayuntamiento ha tratado ser responsable y ha ido ejecutando los presupuestos de los últimos años intentando no incumplir la regla de gasto. Ello ha provocado que el gasto computable de cada ejercicio, al basarse en el gasto computable del ejercicio anterior, se haya ido reduciendo:

2015: 2.486.437€

2016: 2.445.342€

2017: 2.351.815€

2018: 2.224.065€

Ello lleva a la paradoja de que, teniendo los mismos o mayores ingresos que el año anterior, el Ayuntamiento cada año debe gastar menos, hasta llegar a hacer inviable el mantenimiento de servicios.

¿Qué solución tiene esta situación? Teniendo en cuenta que incumplir la regla de gasto un año no sería solución, dado que el PEF al segundo año debería prever recuperar la regla de gasto al nivel de 2018 (2.224.065€ más las tasas de variación, esto es unos 2.348.000€), es decir por debajo del nivel de gasto del 2017, y no digamos del 2016 o 2015.

¿Cómo puede legalmente el Ayuntamiento recuperar el nivel de gasto, por ejemplo de 2015, y frenar la caída imparable del gasto computable, hasta que algún día haga inviable, siquiera los servicios obligatorios, teniendo ingresos para ello, paradójicamente?

Respuesta

La regla de gasto se establece en el art. 12.5 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, que señala que:

• “1. La variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española. No obstante, cuando exista un desequilibrio estructural en las cuentas públicas o una deuda pública superior al objetivo establecido, el crecimiento del gasto público computable se ajustará a la senda establecida en los respectivos planes económico-financieros y de reequilibrio previstos en los artículos 21 y 22 de esta ley.

• 2. Se entenderá por gasto computable a los efectos previstos en el apartado anterior, los empleos no financieros definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación.

• 3. Corresponde al Ministerio de Economía y Competitividad calcular la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española, de acuerdo con la metodología utilizada por la Comisión Europea en aplicación de su normativa. Esta tasa se publicará en el informe de situación de la economía española al que se refiere el artículo 15.5 de esta Ley. Será la referencia a tener en cuenta por la Administración Central y cada una de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en la elaboración de sus respectivos Presupuestos.

• 4. Cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se obtengan los aumentos de recaudación podrá aumentar en la cuantía equivalente.

• Cuando se aprueben cambios normativos que supongan disminuciones de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se produzcan las disminuciones de recaudación deberá disminuirse en la cuantía equivalente.

• 5. Los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública.”

Y en el art. 21 LOEPYSF se regulan las características generales de los Planes económico-financieros, estableciendo que:

• “1. En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, la Administración incumplidora formulará un plan económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto, con el contenido y alcance previstos en este artículo.

• 2. El plan económico-financiero contendrá como mínimo la siguiente información:

• • a) Las causas del incumplimiento del objetivo establecido o, en su caso, del incumplimiento de la regla de gasto.

• • b) Las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, bajo el supuesto de que no se producen cambios en las políticas fiscales y de gastos.

• • c) La descripción, cuantificación y el calendario de aplicación de las medidas incluidas en el plan, señalando las partidas presupuestarias o registros extrapresupuestarios en los que se contabilizarán.

• • d) Las previsiones de las variables económicas y presupuestarias de las que parte el plan, así como los supuestos sobre los que se basan estas previsiones, en consonancia con lo contemplado en el informe al que se hace referencia en el apartado 5 del artículo 15.

• • e) Un análisis de sensibilidad considerando escenarios económicos alternativos.”

Del análisis de las anteriores normas se desprende que “la variación del gasto computable” no debe superar al límite establecido anualmente para la regla de gasto, pero no se indica cuál debe ser la referencia para establecer dicho límite en el caso de la realización de un Plan Económico-financiero; en este sentido, podrían caber dos alternativas para establecer cuál debe ser la referencia a incluir en el Plan:

• A) El límite de gasto no financiero que hubiera correspondido al ejercicio en el que se produjo el incumplimiento.

• B) El gasto no financiero realizado en el ejercicio en el que se produjo el incumplimiento.

De las anteriores alternativas, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas interpreta que la referencia debe ser la establecida en el apartado B) anterior, tal y como se indica en el apartado 1.2. Evaluación del cumplimiento de la Regla de Gasto del Manual de la aplicación PEFEL2 sobre el modelo de plan económico financiero desarrollado en aplicación del art. 21 de la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera:

• “Para la obtención de la siguiente información, se rescatarán los datos que figuran en OVEELL de acuerdo con el formulario F.3.3. correspondientes a cada periodo:

• - Si la necesidad de elaborar un PEF se debe a la constatación de incumplimiento en la liquidación definitiva del presupuesto n-1 (caso habitual), deberá usar los datos consignados el OVELL referidos a la liquidación del presupuesto definitivo de n-1. (…)”

Los datos previstos en este formulario se consignarán del siguiente modo:

• “El gasto computable liquidación n-1, corresponde con las ORN del ejercicio n-1, calculadas en términos de Contabilidad Nacional, esto es, ya ajustadas y aplicando el ajuste por operaciones internas.”

De donde se concluye que, si la referencia para evaluar el cumplimiento de la Regla de Gasto en el ejercicio siguiente a aquel en que se incumple dicha regla son las obligaciones reconocidas netas de la liquidación del presupuesto del ejercicio anterior, el límite para los ejercicios siguientes no sería el interpretado por el consultante: “recuperar la regla de gasto al nivel de 2018 (2.224.065 euros más las tasas de variación, esto es, unos 2.348.000 euros)”, lo que permitiría que el Ayuntamiento podría recuperar legalmente el nivel de gasto del ejercicio 2015 (e incluso superior) y frenar la caída del gasto computable, sin más requisitos que la elaboración de un Plan Económico-financiero después de haberse producido el incumplimiento.

Conclusiones

1ª. De la normativa aplicable se desprende que “la variación del gasto computable” no debe superar al límite establecido anualmente para la regla de gasto, pero no se indica cuál debe ser la referencia para establecer dicho límite en el caso de la realización de un Plan Económico-financiero.

2ª. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas interpreta que la referencia debe ser la del gasto no financiero realizado en el ejercicio en el que se produjo el incumplimiento.

3ª. Para recuperar niveles de gasto superiores al correspondiente al del ejercicio 2018, bastaría con que la entidad, una vez constatado el incumplimiento del límite de gasto en el ejercicio 2020, apruebe un Plan Económico-financiero tomando como referencia el nivel de gasto de este ejercicio.