Inversiones financiadas con préstamos del IDAE: efectos sobre la regla de gasto si se consideran IFS

Planteamiento

Este Ayuntamiento acude a financiación del IDAE para la renovación del alumbrado público. Para ello, ha iniciado procedimiento de contratación del contrato mixto, siguiendo la normativa aplicable al suministro. La financiación del IDAE consiste en la concertación de un préstamo con interés 0.

¿Qué trámites deben realizarse para concertación del préstamo?

Dado que el importe es significativo, con respecto al presupuesto total del Ayuntamiento ¿podría ajustarse el gasto a efectos de cálculo de la regla de gasto, considerándolo como sostenible?

Respuesta

Efectivamente, es habitual en la financiación del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía -IDAE- que conceda préstamos sin interés. Pero el hecho de que se trate de un préstamo, es decir, de un pasivo financiero que adquiere la Entidad Local, aunque sea sin interés, tiene la consideración de endeudamiento y se rige por las reglas de éste, tal y como ya señalábamos en la Consulta “Efectos sobre la estabilidad presupuestaria de los préstamos concedidos como ayudas para actuaciones de renovación de las instalaciones de alumbrado exterior municipal (Resolución de 5 de abril de 2017)”.

Y es que el art. 49.2 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que el crédito puede instrumentarse mediante:

• “a) Emisión pública de deuda.

• b) Contratación de préstamos o créditos.

• c) Cualquier otra apelación al crédito público o privado.

• d) Conversión y sustitución total o parcial de operaciones preexistentes.”

Por tanto, no cabe duda de que se trata de una operación de endeudamiento que el Ayuntamiento tiene que tramitar como tal. Así pues, debe aprobarse por el órgano competente que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.2 TRLRHL, requerirá:

• “…informe de la Intervención en el que se analizará, especialmente, la capacidad de la entidad local para hacer frente, en el tiempo, a las obligaciones que de aquéllas se deriven para ésta.

• Los presidentes de las corporaciones locales podrán concertar las operaciones de crédito a largo plazo previstas en el presupuesto, cuyo importe acumulado, dentro de cada ejercicio económico, no supere el 10 por ciento de los recursos de carácter ordinario previstos en dicho presupuesto. La concertación de las operaciones de crédito a corto plazo le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas de esta naturaleza, incluida la nueva operación, no supere el 15 por ciento de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior.

• Una vez superados dichos límites, la aprobación corresponderá al Pleno de la corporación local.”

Actualmente, respecto al endeudamiento de las Entidades Locales, hay que tener en cuenta la Disp. Adic. 14ª del RD-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, que fue dotada de vigencia indefinida por la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 -LCSP 2013-, y cuya redacción actual es la siguiente:

• “Las Entidades Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas, que liquiden el ejercicio inmediato anterior con ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones, cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por ciento de los ingresos corrientes liquidados o devengados según las cifras deducidas de los estados contables consolidados, con sujeción, en su caso, al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y a la Normativa de Estabilidad Presupuestaria.

• Las Entidades Locales que tengan un volumen de endeudamiento que, excediendo al citado en el párrafo anterior, no supere al establecido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar operaciones de endeudamiento previa autorización del órgano competente que tenga atribuida la tutela financiera de las entidades locales.

• Las entidades que presenten ahorro neto negativo o un volumen de endeudamiento vivo superior al recogido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, no podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo.

• Para la determinación de los ingresos corrientes a computar en el cálculo del ahorro neto y del nivel de endeudamiento, se deducirá el importe de los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios.

• A efectos del cálculo del capital vivo, se considerarán todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre del año anterior, incluido el riesgo deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación proyectada. En ese importe no se incluirán los saldos que deban reintegrar las Entidades Locales derivados de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado.

• Las Entidades Locales pondrán a disposición de las entidades financieras que participen en sus procedimientos para la concertación de operaciones de crédito, el informe de la Intervención local regulado en el apartado 2 del artículo 52 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, en el que se incluirán los cálculos que acrediten el cumplimiento de los límites citados en los párrafos anteriores y cualesquiera otros ajustes que afecten a la medición de la capacidad de pago, así como el cumplimiento, en los casos que resulte de aplicación, de la autorización preceptiva regulada en el artículo 53.5 de la citada norma y en el artículo 20 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, pudiendo las entidades financieras, en su caso, modificar o retirar sus ofertas, una vez conocido el contenido del informe.”

Para que una Entidad Local o un ente dependiente de ésta pueda concertar una operación de crédito a largo plazo, debe cumplir los siguientes requisitos:

• - Sólo se puede utilizar para financiar inversiones

• - El ahorro neto tiene que ser positivo

• - Su volumen de endeudamiento incluida la nueva operación debe ser, como máximo, el 110%.

Respecto al efecto de las inversiones financiadas con préstamo en la estabilidad presupuestaria y en la regla de gasto, como señalamos en la Consulta “Presupuesto y gasto público municipal. Financiación mediante préstamo de gasto no financiero: incumplimiento de la regla de gasto, sin posibilidad de ajuste negativo”, la financiación del capítulo 6 mediante una operación de crédito incrementará los gastos no financieros por las obligaciones que se reconozcan, financiándose mediante ingresos financieros (capítulo 9 del estado de ingresos).

Ello perjudicará el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, porque supondrá que los mayores gastos no financieros no tienen su contrapartida en ingresos no financieros. Recordemos que la estabilidad presupuestaria (capacidad de financiación en términos SEC) se calcula por la diferencia entre los ingresos no financieros (capítulos 1 al 7 del estado de ingresos) y los gastos no financieros (capítulos 1 al 7 del estado de gastos).

Respecto de la regla de gasto, también el incremento de los gastos no financieros del ejercicio actual, respecto del ejercicio anterior, perjudicará el cumplimiento del objetivo de la regla de gasto.

El art. 12.1 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, determina que:

• “La variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española.”

En el Documento divulgativo elaborado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRef) de noviembre de 2015, considera la regla de gasto como:

• “…un instrumento de disciplina presupuestaria que trata de garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas de manera que, en un horizonte de medio plazo, el crecimiento del gasto de las AAPP venga limitado por la capacidad de financiarlo con ingresos estables y sostenidos en el tiempo. De acuerdo con esta filosofía, la aplicación de esta regla impide que el gasto público crezca anualmente por encima de la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española, siendo posible superarla, únicamente, en el supuesto de que ese exceso se compense con aumentos de ingresos de carácter permanente.”

Como bien indica el consultante, la única manera de que el gasto no compute en la regla de gastos es que pueda considerarse como una Inversión financieramente sostenible -IFS-, porque el apartado 4º de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF (“Reglas especiales para el destino del superávit presupuestario”) dispone que el gasto realizado en IFS no se considerará como gasto computable a efectos de la aplicación de la regla de gasto definida en el art. 12.

Tal Disposición Adicional ha sido prorrogada para el ejercicio 2019 mediante RD-ley 10/2019, de 29 de marzo, por el que se prorroga para 2019 el destino del superávit de comunidades autónomas y de las entidades locales para inversiones financieramente sostenibles y se adoptan otras medidas en relación con las funciones del personal de las entidades locales con habilitación de carácter nacional.

La Disp. Adic. 16ª TRLRHL establece las condiciones para que la inversión pueda considerarse como financieramente sostenible:

• - Encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.

• - La inversión debe tener reflejo presupuestario en determinados grupos de programas, establecidos en el apartado 1º de la Disp. Adic. 16ª TRLRHL.

• - El gasto debe ser imputable al capítulo 6 de gastos.

• - Se excluyen las inversiones que tengan una vida útil inferior a 5 años y aquéllas que se refieran a la adquisición de mobiliario, enseres y vehículos, salvo que se destinen a la prestación del servicio público de transporte.

• - La inversión debe permitir durante su ejecución, mantenimiento y liquidación, dar cumplimiento a los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública.

• - La iniciación del expediente de gasto y el reconocimiento de la totalidad de las obligaciones derivadas de la inversión se deberá realizar por parte de la Corporación Local antes de la finalización del ejercicio de aplicación de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF.

• - El expediente de gasto deberá incorporar una memoria económica específica, informada por la Intervención, que contendrá la proyección de los efectos presupuestarios y económicos que podrían derivarse de la inversión en el horizonte de su vida útil.

En este sentido cabe decir que el alumbrado público (grupo de programa 165 de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo), figura expresamente contemplado como inversión financieramente sostenible, por lo que, a nuestro juicio, no debe haber ningún problema para su consideración siempre que la Entidad Local y la inversión cumpla el resto de los requisitos señalados.

Conclusiones

1ª. Para la concertación del préstamo deben realizarse los mismos trámites que un préstamo de cualquier entidad de crédito, debiendo necesariamente incorporar al expediente el informe de la Intervención municipal y el acuerdo del órgano competente en los términos ya expuestos.

2ª. Las inversiones que se realicen en alumbrado público pueden considerarse inversiones financieramente sostenibles si se cumplen el resto de los requisitos indicados en el cuerpo de la respuesta.