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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00En nuestro Ayuntamiento, que carece de RPT, se nombra como secretaria de los procedimientos sancionadores que se instruyan en diversas materias a una funcionaria administrativa (C1), la cual se encarga de recepcionar las denuncias, aplicar la legislación vigente correspondiente, tramitar los procedimientos, requerir documentación necesaria o informes a otros departamentos internos, elaborar diversos informes -informe del procedimiento a seguir (informe-propuesta de inicio de procedimiento), Propuestas de Resolución, informes respecto a las alegaciones presentadas a la Propuesta de Resolución... (todos ellos, han de ser firmados por el Instructor)-, así como elaborar tanto el acuerdo de inicio de procedimiento sancionador como la resolución del mismo, realizar y firmar las notificaciones de los actos administrativos que se dicten (acuerdo de inicio, propuesta de resolución y resolución), y, en caso de recurso de reposición elaborar el correspondiente informe jurídico y la posterior resolución de la Alcaldía, así como su notificación.
¿Cuáles son las funciones a desempeñar por el Secretario del procedimiento sancionador conforme a lo preceptuado por la Ley? ¿Dichas funciones se corresponden con las del Grupo A2, Técnico de Gestión?
En cuanto a la responsabilidad en su trabajo, ¿cuál es la responsabilidad (administrativa, civil, penal) que asume en la tramitación de los procedimientos sancionadores?
La tramitación de los expedientes sancionadores exige, como sabemos, la separación entre la fase de instrucción y de resolución, de manera análoga a lo que acontece en el procedimiento penal, del que se toman determinados principios, como sucede con la tipicidad, irretroactividad, etc. En la actualidad, la normativa de referencia es el binomio que conforman la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-. Es conocido que ahora el procedimiento sancionador deja de tener sustantividad como procedimiento especial, singular y por tanto aparece regulado a lo largo del articulado destinado al procedimiento común indicando qué singularidades posee.
Dado que se derogó el RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, donde se regulaba con precisión el procedimiento, sólo podemos acudir a las dos normas citadas para poder determinar las funciones de las personas encargadas de la instrucción y la secretaría del procedimiento. En puridad, las funciones que se nos describen en el caso de la secretaria, exceden de las que deben corresponder a la misma, ya que alcanzan a la toma de decisiones, no sólo a dar traslado o preparar documentación. Así el art. 75.4 LPACAP dispone que:
Podemos tomar la referencia del RD 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, para saber qué alcance tiene la toma de decisiones del instructor. Así, vemos que se le atribuye al instructor que ordene “la práctica de cuantas diligencias sean adecuadas para la determinación y comprobación de los hechos y en particular de cuantas pruebas puedan conducir a su esclarecimiento y a la determinación de las responsabilidades suceptibles de sanción.”
Con detalle se recogen esas diligencias en los arts. 34 a 44 del citado Real Decreto y no se hace mención a las funciones del secretario, puesto que su existencia, cuando la complejidad del proceso lo requiera, tiene como finalidad colaborar en los trámites que ha de llevar a cabo quien ostente la instrucción.
Esas decisiones hacen que deban ser adoptadas por un funcionario que pertenezca a una escala superior a la que se nos cita, ya que, según el art. 169 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, corresponde a la subescala administrativa tareas administrativas, normalmente de trámite y colaboración.
Por ello, entendemos que las tareas de la instrucción han de corresponder al Técnico, siendo la administrativa quien realice las de secretaría, las cuales, además, no deben exceder de la colaboración con el instructor y en modo alguno pueden alcanzar a la toma de decisiones.
Se nos indica la ausencia de Relación de Puesto de Trabajo -RPT-, debiendo en tal sentido recordar que la organización de los recursos humanos en la Administración pública española descansa en la figura de la RPT. Así se determinó en su momento a través de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP- y es el esquema organizativo que se ha ido manteniendo con posterioridad.
Su regulación es escueta y se encuentra dispersa en el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, la normativa aplicable en materia de función pública de la Comunidad Autónoma correspondiente y también en la regulación de régimen local, como vemos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-. En ella se prevé que las Entidades Locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública, y que corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de confeccionarse, la descripción de puestos de trabajo tipo y las condiciones requeridas para su creación (art. 90.2 LRBRL).
En definitiva, la RPT es el instrumento técnico de ordenación del personal y de racionalización de estructuras administrativas de acuerdo con las necesidades de los servicios, mediante la que se determinan las necesidades de personal y se clasifican y se definen los requisitos exigidos para el desempeño de cada puesto de trabajo. Cabe igualmente que no se trate de una RPT, pero sí un instrumento organizativo similar, como el propio TREBEP admite en su art. 74.
En la descripción de cada puesto se encuentra, además de las características de quien lo puede ocupar, las funciones que se le asignan, con la consiguiente repercusión en los complementos retributivos, y finalmente la forma en que se puede proveer.
Pero, para cubrir el puesto y acudir a alguna de las vías previstas en la normativa, primero debe existir, algo difícil sin que una RPT lo incluya y determine a qué empleado está destinado y de qué forma se provee. Así, es complicado admitir que se pueda cubrir, dado que al parecer no existe ni siquiera un catálogo de puestos de trabajo.
Como solución intermedia hemos aconsejado en otras ocasiones actuar a través del catálogo de puestos, acudiendo al ya citado art. 74 TREBEP, que hace referencia a “otros instrumentos organizativos similares”, consciente de la dificultad en municipios pequeños de elaborar la RPT y de que lo contrario significaría petrificar las Administraciones, con el evidente perjuicio tanto para sus empleados como para los ciudadanos.
Sobre cómo se debe actuar en cada fase, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:
En relación con la responsabilidad que se puede alcanzar por realizar esas funciones, no hay diferencia con las de cualquier actividad de un empleado público; dependerá de la existencia de errores en la práctica profesional y de la infracción que suponga dicho error, que puede analizarse en el ámbito administrativo o, llegado el caso, el penal.
Así, un error en la tramitación puede derivar en una responsabilidad patrimonial, que con posterioridad será repercutida sobre el funcionario como se desprende del art. 36 LRJSP.
Igualmente, correspondería la responsabilidad que se desprende del régimen disciplinario que prevé el TREBEP en su art. 95 y en el citado RD 33/1986.
Finalmente, es factible que se incurra en responsabilidad penal si se dieran alguno de los tipos previstos en el Código Penal, aprobado por LO 10/1995, de 23 de noviembre -CP-, en particular los previstos en el Título XIX del Libro II, esto es, los “Delitos contra la Administración Pública”.
1ª. Las funciones de la Instrucción implican la toma de decisiones tal y como se recoge en la LPACAP, siendo las de la Secretaría sólo de trámite y colaboración.
2ª. A nuestro juicio, la funcionaria administrativa debe limitarse a la función de secretaría, siendo las de la instrucción más acordes con la del técnico de gestión.
3ª. La responsabilidad de los funcionarios encargados de la tramitación de los expedientes sancionadores se deducirá de las infracciones que se hayan podido cometer, según estén tipificadas en el ordenamiento administrativo y penal.