Limitaciones a la aplicación del superávit para su utilización en la ejecución de inversiones financieramente sostenibles

Planteamiento

Este Ayuntamiento ha resultado beneficiario de una subvención para la realización de viviendas de protección pública. La subvención alcanza el 50% del coste total, haciéndose cargo el Ayuntamiento del otro 50% mediante fondos en metálico correspondientes al PMS. Tras la liquidación de 2018, cuenta con superávit en contabilidad nacional de 500.000 euros y Remanente de Tesorería por valor de 1.500.000 euros (dentro del cual incluido el importe en metálico del PMS referido por valor de 500.000); este Ayuntamiento carece de deuda financiera pero sí quedan OPAS por aplicar. Por otro lado, se pretende incluir en el Presupuesto vigente, por medio de un crédito extraordinario financiado con remanente de Tesorería, la realización de una inversión financieramente sostenible. Se plantean las siguientes cuestiones respecto a la ejecución presupuestaria de las mismas y sus efectos en la regla de gasto:

Considerando la situación de este Ayuntamiento, ¿tiene alguna limitación -para la aplicación del superávit y para la utilización en la ejecución de inversiones financieramente sostenibles (Disp. Adic. 6ª y art. 32 LOEPYSF)?

En cuanto a la subvención, si la ejecución de la obra no se inicia hasta 2020 y se percibe el ingreso de la subvención a finales de 2019, ¿podemos dejar el ingreso como pendiente de aplicación al cierre de 2019 y prever, tanto gasto como ingreso, en Presupuesto inicial de 2020? Todo ello con la finalidad de evitar el efecto en la regla de gasto de la necesaria incorporación de remanentes.

Respecto a la financiación de la parte del Ayuntamiento, ¿se considera gasto computable la aplicación de los fondos en metálico del PMS o podemos considerarlos como fondos afectados?

En cuanto a la inversión financieramente sostenible y en el caso de que no se ejecutara en su totalidad en el ejercicio de 2019, ¿lo ejecutado en 2020, incluido por incorporación de remanentes, se consideraría como gasto computable en 2020?

Respuesta

Como es sabido, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019 todavía no se ha aprobado, por lo que es de aplicación el art. 32 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, disponiendo que el superávit se empleará en la minoración del endeudamiento neto.

Por otra parte, con la aprobación del RD-ley 10/2019, de 29 de marzo, por el que se prorroga para 2019 el destino del superávit de comunidades autónomas y de las entidades locales para inversiones financieramente sostenibles y se adoptan otras medidas en relación con las funciones del personal de las entidades locales con habilitación de carácter nacional, se posibilita la flexibilidad de aplicación del superávit otorgada por la Disp. Adic 6ª LOEPYSF (“Reglas especiales para el destino del superávit presupuestario”), que dispone lo siguiente:

• “1. Será de aplicación lo dispuesto en los apartados siguientes de esta disposición adicional a las Corporaciones Locales en las que concurran estas dos circunstancias:

• • a) Cumplan o no superen los límites que fije la legislación reguladora de las Haciendas Locales en materia de autorización de operaciones de endeudamiento.

• • b) Que presenten en el ejercicio anterior simultáneamente superávit en términos de contabilidad nacional y remanente de tesorería positivo para gastos generales, una vez descontado el efecto de las medidas especiales de financiación que se instrumenten en el marco de la disposición adicional primera de esta Ley.

• 2. En el año 2014, a los efectos de la aplicación del artículo 32, relativo al destino del superávit presupuestario, se tendrá en cuenta lo siguiente:

• • a) Las Corporaciones Locales deberán destinar, en primer lugar, el superávit en contabilidad nacional o, si fuera menor, el remanente de tesorería para gastos generales a atender las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto contabilizadas a 31 de diciembre del ejercicio anterior en la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», o equivalentes en los términos establecidos en la normativa contable y presupuestaria que resulta de aplicación, y a cancelar, con posterioridad, el resto de obligaciones pendientes de pago con proveedores, contabilizadas y aplicadas a cierre del ejercicio anterior.

• • b) En el caso de que, atendidas las obligaciones citadas en la letra a) anterior, el importe señalado en la letra a) anterior se mantuviese con signo positivo y la Corporación Local optase a la aplicación de lo dispuesto en la letra c) siguiente, se deberá destinar, como mínimo, el porcentaje de este saldo para amortizar operaciones de endeudamiento que estén vigentes que sea necesario para que la Corporación Local no incurra en déficit en términos de contabilidad nacional en dicho ejercicio 2014.

• • c) Si cumplido lo previsto en las letras a) y b) anteriores la Corporación Local tuviera un saldo positivo del importe señalado en la letra a), éste se podrá destinar a financiar inversiones siempre que a lo largo de la vida útil de la inversión ésta sea financieramente sostenible. A estos efectos la ley determinará tanto los requisitos formales como los parámetros que permitan calificar una inversión como financieramente sostenible, para lo que se valorará especialmente su contribución al crecimiento económico a largo plazo.

• • Para aplicar lo previsto en el párrafo anterior, además será necesario que el período medio de pago a los proveedores de la Corporación Local, de acuerdo con los datos publicados, no supere el plazo máximo de pago previsto en la normativa sobre morosidad.

• 3. Excepcionalmente, las Corporaciones Locales que en el ejercicio 2013 cumplan con lo previsto en el apartado 1 respecto de la liquidación de su presupuesto del ejercicio 2012, y que además en el ejercicio 2014 cumplan con lo previsto en el apartado 1, podrán aplicar en el año 2014 el superávit en contabilidad nacional o, si fuera menor, el remanente de tesorería para gastos generales resultante de la liquidación de 2012, conforme a las reglas contenidas en el apartado 2 anterior, si así lo deciden por acuerdo de su órgano de gobierno.

• 4. El importe del gasto realizado de acuerdo con lo previsto en los apartados dos y tres de esta disposición no se considerará como gasto computable a efectos de la aplicación de la regla de gasto definida en el artículo 12.

• 5. En relación con ejercicios posteriores a 2014, mediante Ley de Presupuestos Generales del Estado se podrá habilitar, atendiendo a la coyuntura económica, la prórroga del plazo de aplicación previsto en este artículo.”

En cualquier caso, si la Entidad Local no tiene deuda pública, no es de aplicación el art. 32 LOEPYSF, pudiendo utilizar el remanente de tesorería para gastos generales -RTGG- de conformidad con el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-; sin embargo, la Disp. Adic. 16ª TRLRHL sí es de aplicación para la financiación de inversiones financieramente sostenibles -IFS-, dictaminando los requisitos de deben de cumplir las Entidades Locales que quieran ejecutar IFS:

• “A los efectos de lo dispuesto en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y So sostenibilidad Financiera, se entenderá por inversión financieramente sostenible la que cumpla todos los requisitos siguientes:

• 1. Que la inversión se realice, en todo caso, por Entidades Locales que se encuentren al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

• A) Además, deberá tener reflejo presupuestario en los siguientes grupos de programas recogidos en el anexo I de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de la Entidades Locales:

• 160. Alcantarillado.

• 161. Abastecimiento domiciliario de agua potable.

• 162. Recogida, eliminación y tratamiento de residuos.

• 165. Alumbrado público.

• 172. Protección y mejora del medio ambiente.

• 412. Mejora de las estructuras agropecuarias y de los sistemas productivos.

• 422. Industria.

• 425. Energía.

• 431. Comercio.

• 432. Información y promoción turística.

• 441. Transporte de viajeros.

• 442. Infraestructuras del transporte.

• 452. Recursos hidráulicos.

• 463. Investigación científica, técnica y aplicada.

• 491. Sociedad de la información.

• 492. Gestión del conocimiento.

• B) La inversión podrá tener reflejo presupuestario en alguno de los grupos de programas siguientes:

• 132. Seguridad y Orden Público.

• 133. Ordenación del tráfico y del estacionamiento.

• 135. Protección civil.

• 136. Servicio de prevención y extinción de incendios.

• 152. Vivienda.

• 153. Vías públicas.

• 171. Parques y jardines.

• 231. Asistencia social primaria.

• 321. Creación de Centros docentes de enseñanza infantil y primaria.

• 323. Funcionamiento de centros docentes de enseñanza infantil y primaria y educación especial.

• 332. Bibliotecas y Archivos.

• 333. Equipamientos culturales y museos.

• 336. Protección del Patrimonio Histórico-Artístico.

• 453. Carreteras.

• 454. Caminos vecinales.

• 933. Gestión del patrimonio, en el que se podrán incluir las aplicadas a la rehabilitación, reparación y mejora de infraestructuras e inmuebles propiedad de la entidad local afectos al servicio público incluyendo las actuaciones de adaptación de infraestructuras que permitan la accesibilidad universal para personas con discapacidad y personas mayores.

• Cuando exista gasto de inversión en estos últimos grupos de programas, y se incurra en un gasto de inversión en el conjunto de grupos de programas citados en este apartado superior a 15 millones de euros o al 40% del gasto no financiero total de la entidad local respectiva y suponga incremento de los capítulos 1 o 2 del estado de gastos vinculado a los proyectos de inversión se requerirá autorización previa de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

• 2. Quedan excluidas tanto las inversiones que tengan una vida útil inferior a cinco años como las que se refieran a mobiliario y enseres, salvo que se destinen a la prestación de servicios asociados a los grupos de programas recogidos en el apartado anterior. También quedan excluidas las inversiones en vehículos, salvo que se destinen a la prestación de los servicios públicos de recogida, eliminación y tratamiento de residuos, seguridad y orden público, protección civil, prevención y extinción de incendios, y de transporte de viajeros.

• 3. El gasto que se realice deberá ser imputable al capítulo 6 del estado de gastos del presupuesto general de la Corporación Local.

De forma excepcional podrán incluirse también indemnizaciones o compensaciones por rescisión de relaciones contractuales, imputables en otros capítulos del presupuesto de la Corporación Local, siempre que las mismas tengan carácter complementario y se deriven directamente de actuaciones de reorganización de medios o procesos asociados a la inversión acometida.”

Visto lo anterior y en respuesta de la primera de las cuestiones planteadas, si la Entidad Local no tiene deuda pública no estaría sujeto al destino del superávit (art. 32 LOEPYSF) pero sí a utilizar el mismo a los destinos alternativos previstos por la Disp. Adic. 6ª.1º LOEPYSF, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

• “a) Cumplan o no superen los límites que fije la legislación reguladora de las Haciendas Locales en materia de autorización de operaciones de endeudamiento.

• b) Que presenten en el ejercicio anterior simultáneamente superávit en términos de contabilidad nacional y remanente de tesorería positivo para gastos generales, una vez descontado el efecto de las medidas especiales de financiación que se instrumenten en el marco de la disposición adicional primera de esta Ley.”

En el supuesto expuesto se cumplen los citados requisitos, por lo que para utilizar el superávit en una IFS debería cumplirse lo siguiente (Disp. Adic. 6ª.2º LOEPYSF):

• “a) Las Corporaciones Locales deberán destinar, en primer lugar, el superávit en contabilidad nacional o, si fuera menor, el remanente de tesorería para gastos generales a atender las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto contabilizadas a 31 de diciembre del ejercicio anterior en la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», o equivalentes en los términos establecidos en la normativa contable y presupuestaria que resulta de aplicación, y a cancelar, con posterioridad, el resto de obligaciones pendientes de pago con proveedores, contabilizadas y aplicadas a cierre del ejercicio anterior.

• b) En el caso de que, atendidas las obligaciones citadas en la letra a) anterior, el importe señalado en la letra a) anterior se mantuviese con signo positivo y la Corporación Local optase a la aplicación de lo dispuesto en la letra c) siguiente, se deberá destinar, como mínimo, el porcentaje de este saldo para amortizar operaciones de endeudamiento que estén vigentes que sea necesario para que la Corporación Local no incurra en déficit en términos de contabilidad nacional en dicho ejercicio 2014.

• c) Si cumplido lo previsto en las letras a) y b) anteriores la Corporación Local tuviera un saldo positivo del importe señalado en la letra a), éste se podrá destinar a financiar inversiones siempre que a lo largo de la vida útil de la inversión ésta sea financieramente sostenible. A estos efectos la ley determinará tanto los requisitos formales como los parámetros que permitan calificar una inversión como financieramente sostenible, para lo que se valorará especialmente su contribución al crecimiento económico a largo plazo.

• Para aplicar lo previsto en el párrafo anterior, además será necesario que el período medio de pago a los proveedores de la Corporación Local, de acuerdo con los datos publicados, no supere el plazo máximo de pago previsto en la normativa sobre morosidad.”

Si plasmamos la legislación en el supuesto expuesto los requisitos se limitarían a los siguientes:

• - Tener superávit y remanente de tesorería positivo, toda vez que la Entidad Local no tiene deuda pública.

• - Aplicar los OPA antes de utilizar el superávit en IFS.

En cuanto a la segunda de las cuestiones debemos de advertir que, tanto si se prevén en el Presupuesto de 2020 (ingreso y gasto) como si se reconoce el ingreso de la subvención en el 2019, y se genera el gasto, incorporándose el mismo al ejercicio siguiente, dichos gastos no se considerarían como gastos computables en el ejercicio, puesto que se encuentran financiados por una entidad supralocal, de conformidad con lo establecido en el art. 12.2 LOEPYSF al dictaminar que:

• “Se entenderá por gasto computable a los efectos previstos en el apartado anterior, los empleos no financieros definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación.”

Por otra parte, el gasto computable se encuentra claramente establecido en el mismo art. 12 LOEPYSF al disponer lo siguiente:

• “1. La variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española.

• No obstante, cuando exista un desequilibrio estructural en las cuentas públicas o una deuda pública superior al objetivo establecido, el crecimiento del gasto público computable se ajustará a la senda establecida en los respectivos planes económico-financieros y de reequilibrio previstos en los artículos 21 y 22 de esta ley.

• 2. Se entenderá por gasto computable a los efectos previstos en el apartado anterior, los empleos no financieros definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación.”

Como se puede observar, si el ingreso financiador del gasto no procede de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación, se consideraría que éste computa a la regla de gasto; por lo tanto, el gasto financiado por el PMS computaría como en el ejercicio. Dicha interpretación se dictamina en la Consulta “Incumplimiento por el Ayuntamiento de la regla de gasto con origen en ingresos extraordinarios: medidas a adoptar”.

Como contestación a la última de las preguntas formuladas por la entidad consultante, la Disp. Adic 6ª LOEPYSF indica que “El importe del gasto realizado de acuerdo con lo previsto en los apartados dos y tres de esta disposición no se considerará como gasto computable a efectos de la aplicación de la regla de gasto definida en el artículo 12”, y a su vez el apartado 5º de la Disp. Adic. 16 TRLRHL dispone que “La iniciación del correspondiente expediente de gasto y el reconocimiento de la totalidad de las obligaciones económicas derivadas de la inversión ejecutada se deberá realizar por parte de la Corporación Local antes de la finalización del ejercicio de aplicación de la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.No obstante, en el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en 2014, la parte restante del gasto comprometido en 2014 se podrá reconocer en el ejercicio 2015 financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2014 que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la entidad local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2015” (aplicable al 2019-2020 de conformidad con lo establecido en el RD-ley 10/2019); por lo tanto, si la IFS se encuentra en fase D (adjudicación) en 2019 y se ejecuta en 2020 no computaría en este ejercicio para la regla de gasto.

Conclusiones

1ª. Las limitaciones existentes para la aplicación del superávit en IFS serían las siguientes, teniendo en cuenta que la entidad no tiene deuda pública:

• - Tener superávit y Remanente de Tesorería positivo.

• - Que la Entidad encuentre al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

• - Aplicar las OPA con carácter previo a utilizar este superávit en IFS.

• - La IFS deberá tener reflejo presupuestario en los grupos de programas previstos en la Disp. Adic. 16 TRLRHL; a esto se le debe unir el cumplimiento en todos sus términos de la citada Disposición.

2ª. Puesto que estamos ante un gasto con financiación procedente de una entidad supralocal (subvención procedente para la realización de viviendas de protección pública), tanto si se genera en el 2019 y se incorpora al 2020, como si se prevé en el Presupuesto del ejercicio 2020, no computaría para la regla de gasto, de conformidad con lo establecido en el art. 12.2 LOEPYSF.

3ª. Al no considerarse gastos excluidos del computo de la regla, aunque se consideren ingresos afectos procedentes del PMS, computarían como gastos en el ejercicio que se devenguen, puesto que no se consideran gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación.

4ª. Si la IFS no se ejecuta en el 2019, el gasto incorporado a 2020 no computaría para la regla de gasto.